Законы и постановления РФ

Постановление Главы муниципального образования Гулькевичский район Краснодарского края от 24.02.2009 N 139 “Об экспертизе нормативных правовых актов на коррупциогенность в органах местного самоуправления муниципального образования Гулькевичский район“ (вместе с “Порядком экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность в органах местного самоуправления муниципального образования Гулькевичский район“, “Методикой экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность в органах местного самоуправления муниципального образования Гулькевичский район“)

Вступает в силу со дня официального опубликования (пункт 4 данного документа).

ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГУЛЬКЕВИЧСКИЙ РАЙОН

КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 24 февраля 2009 г. N 139

ОБ ЭКСПЕРТИЗЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

НА КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГУЛЬКЕВИЧСКИЙ РАЙОН

В соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года N 1789-р в целях реализации Распоряжения главы администрации Краснодарского края от 24 апреля 2007 года N 298-р “О мерах по реализации административной реформы в муниципальных образованиях Краснодарского края“ постановляю:

1. Утвердить:

1) Порядок экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность в органах местного самоуправления муниципального образования Гулькевичский район (приложение N 1);

2) Методику экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность в
органах местного самоуправления муниципального образования Гулькевичский район (приложение N 2).

2. Отделу организации деятельности администрации, взаимодействия с поселениями и СМИ управления делами администрации муниципального образования Гулькевичский район (Волкова) опубликовать настоящее Постановление в газете “В 24 часа“.

3. Контроль за выполнением настоящего Постановления оставляю за собой.

4. Постановление вступает в силу со дня его официального опубликования.

Глава муниципального

образования

Гулькевичский район

В.ОРЕЛ

Приложение N 1

Утвержден

Постановлением главы

муниципального образования

Гулькевичский район

от 24 февраля 2009 г. N 139

ПОРЯДОК

ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ НА КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ

В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ГУЛЬКЕВИЧСКИЙ РАЙОН

1. Общие положения

1.1. Настоящий Порядок экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность в органах местного самоуправления муниципального образования Гулькевичский район (далее - Порядок) определяет процедуры экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов главы муниципального образования и приказов территориальных органов администрации муниципального образования Гулькевичский район, обладающих правами юридического лица.

1.2. Настоящий Порядок разработан на основе:

Конституции Российской Федерации;

Федерального закона от 8 марта 2006 года N 40-ФЗ “О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции“;

Федерального закона от 25 июля 2006 года N 125-ФЗ “О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию“;

Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 года N 679 “О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг“;

Распоряжения Правительства РФ от 25 октября 2005 года N 1789-р “О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах“;

Постановления Законодательного Собрания Краснодарского края от 20 июня 2007 года N 3232-П “Об утверждении комплексной программы по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в Краснодарском крае на 2007 - 2009 годы“;

Устава муниципального образования Гулькевичский район.

1.3. В настоящем Порядке используются следующие термины:

коррупциогенность норм
и положений проектов нормативных правовых актов - заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации содержащих такие нормы и положения правовых актов;

коррупциогенные факторы - нормативно-правовые конструкции и решения, повышающие риск возникновения коррупциогенных ситуаций и делающие такие нормы и положения коррупциогенными;

эксперты-специалисты в области анализа нормативных правовых актов - начальники отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации муниципального образования Гулькевичский район, действующие в соответствии с настоящим Порядком и Методикой экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность;

проект нормативного правового акта, подлежащий экспертизе на коррупциогенность - документ, содержащий текст проекта нормативного правового акта и вносимый в установленном порядке на утверждение главе муниципального образования Гулькевичский район либо готовящийся к утверждению начальником отраслевого (функционального) или территориального органа администрации муниципального образования Гулькевичский район;

разработчики нормативного правового акта - заместители главы муниципального образования Гулькевичский район, начальники отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации муниципального образования, подготовившие проект нормативного правового акта главы муниципального образования Гулькевичский район;

рекомендации по устранению коррупциогенных факторов и устранению коррупциогенных норм и положений - общий вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт, необходимости отмены существующего нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта;

экспертиза на коррупциогенность - анализ проекта нормативного правового акта в соответствии с положениями методики экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

1.4. Целями экспертизы на коррупциогенность проекта нормативного правового акта являются:

выявление в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов и норм, создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятия коррупционных решений;

разработка рекомендаций по устранению коррупциогенных факторов и устранению коррупциогенных норм;

разработка рекомендаций по включению в текст проекта
нормативного правового акта превентивных антикоррупционных норм;

совершенствование нормативной правовой базы муниципального образования Гулькевичский район.

1.5. Экспертиза на коррупциогенность проводится на основе следующих принципов:

приоритет прав и свобод человека и гражданина;

соблюдение баланса защиты прав и свобод граждан и эффективности деятельности органов местного самоуправления Гулькевичского района (далее - органы МСУ);

объективность, обоснованность и соответствие проектов нормативных правовых актов законодательству.

1.6. Обязательной экспертизе на коррупциогенность подлежат проекты нормативных правовых актов, регулирующие:

контрольно-надзорные функции органов МСУ;

распределение и расходование бюджетных средств;

выдачу и отзыв разрешений на осуществление деятельности;

выдачу свидетельств об аттестации и аккредитации;

распределение квот;

предоставление в собственность и в пользование земельных участков, объектов недвижимости, муниципального имущества;

процедуры, связанные с проведением экспертиз;

вопросы внешнеторговой деятельности;

выявление и пресечение правонарушений;

постановку объектов на муниципальный учет;

предоставление льгот, предоставление мер муниципальной помощи и поддержки;

исполнение муниципальных функций и предоставление муниципальных услуг.

1.7. Экспертиза на коррупциогенность действующих нормативных правовых актов главы муниципального образования Гулькевичский район происходит в случае внесения в них дополнений и изменений по процедурам, предусмотренным настоящим Порядком.

1.8. Необходимость проведения экспертизы на коррупциогенность определяется в соответствии с положениями пункта 1.6 настоящего Порядка начальниками отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации муниципального образования Гулькевичский район.

2. Организация и проведение экспертизы

2.1. Экспертизу на коррупциогенность проектов муниципальных нормативных правовых актов проводят отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации муниципального образования Гулькевичский район (далее - отраслевые (функциональные) и территориальные органы) согласно направлениям своей деятельности. Экспертиза на коррупциогенность проводится одновременно с экспертизой проекта нормативного правового акта, осуществляемой в процессе согласования проекта.

2.2. Экспертиза проектов нормативных правовых актов производится на основании положений методики экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность (далее - Методика).

2.3. В случае необходимости получения информации по предметной области
представленного проекта нормативного правового акта, анализа иных правовых актов, а также материалов судебной или административной практики эксперт-специалист запрашивает при необходимости у отраслевого (функционального) или территориального органа администрации муниципального образования Гулькевичский район, разработавшего и представившего проект нормативного правового акта на экспертизу, дополнительные материалы и информацию.

2.4. Для детального изучения действующей практики секретарь Совета по противодействию коррупции в муниципальном образовании Гулькевичский район обеспечивает эксперту-специалисту возможность получения консультаций в государственных органах (в том числе выполняющих функции контроля и надзора), общественных и саморегулируемых организациях. Эксперт должен также учитывать предварительный анализ сложившейся коррупционной практики и действующих коррупционных схем для выявления типичных и специфических, характерных для данной сферы деятельности, коррупциогенных факторов.

2.5. При поступлении проекта нормативного правового акта для экспертизы на коррупциогенность отраслевой (функциональный) или территориальный орган устанавливает наличие или отсутствие предусмотренных Методикой коррупциогенных факторов в зависимости от характера регулируемых данным проектом нормативного правового акта общественных отношений, иных обстоятельств, предусмотренных Методикой.

2.6. В случае, если при проведении экспертизы на коррупциогенность в проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов не выявлено, начальники отраслевых (функциональных) и территориальных органов согласовывают проект нормативного правового акта.

2.7. В случае выявления в проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов начальником отраслевого (функционального) или территориального органа составляется заключение, в котором должен содержаться вывод о степени коррупциогенности проекта нормативного правового акта. Проект нормативного правового акта и заключение эксперта-специалиста направляются на доработку разработчику проекта.

2.8. После согласования проекта нормативного правового акта отраслевыми (функциональными) и территориальными органами разработчик представляет доработанный проект секретарю Совета для мониторинга учета результатов экспертизы проекта нормативного правового акта.

2.9. После утверждения нормативного правового акта главой муниципального образования Гулькевичский район, утверждения
приказа начальником территориального органа администрации муниципального образования Гулькевичский район, обладающего правами юридического лица, разработчик соответствующего проекта представляет сведения о реквизитах нормативного правового акта и его текст секретарю Совета.

2.10. В случае внесения изменений в проекты нормативных правовых актов, которые ранее были предметом экспертизы на коррупциогенность, повторная экспертиза на коррупциогенность проводится в соответствии с положениями настоящего Порядка.

Начальник юридического отдела

управления делами муниципального

образования Гулькевичский район

Г.СОЛОВЬЕВА

Приложение N 2

Утверждена

Постановлением главы

муниципального образования

Гулькевичский район

от 24 февраля 2009 г. N 139

МЕТОДИКА

ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ НА КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ

В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ГУЛЬКЕВИЧСКИЙ РАЙОН

1. Общие положения

Настоящая методика экспертизы нормативных правовых актов в органах местного самоуправления муниципального образования Гулькевичский район и их проектов на коррупциогенность (далее - Методика) определяет содержание коррупциогенных факторов, способы их выявления в нормативном правовом акте, а также рекомендации по ликвидации (нейтрализации) коррупциогенных факторов.

В Методике используются следующие понятия:

бланкетная норма - норма, отсылающая адресата к определенной категории актов, к конкретно не определенному перечню статей правового акта;

дискреционные полномочия - совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления (далее - органы МСУ), их должностных лиц, предоставляющих органу или должностному лицу возможность по своему усмотрению определить вид и содержание (полностью или частично) принимаемого управленческого решения либо возможность выбора по своему усмотрению одного или нескольких предусмотренных нормативным правовым актом управленческих решений;

коррупциогенность - заложенная в правовых нормах возможность совершения противоправных действий и (или) принятия решений в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов;

коррупциогенный фактор - нормативно-правовая конструкция, отдельное нормативное предписание или совокупность нормативных предписаний, которая сама по себе или во взаимосвязи с иными нормативными положениями создает риск совершения субъектами, реализующими нормативные предписания, коррупционных правонарушений (коррупционные
риски);

коррупционное правонарушение (коррупция) - не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ муниципальными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ;

статутный акт - акт, определяющий правовой статус органа МСУ (устав, положение);

связанные полномочия органа МСУ - полномочия, которые орган (должностное лицо) обязан реализовать при наступлении заранее предусмотренных в нормативном правовом акте условий и оснований, и которые направлены на строго определенный правовым актом юридический результат;

экспертиза нормативных правовых актов органа местного самоуправления (должностного лица) и их проектов на коррупциогенность (далее - Экспертиза) - деятельность экспертов-специалистов, направленная на выявление в тексте правового акта или его проекта коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций по ликвидации (нейтрализации) коррупциогенных факторов.

2. Процесс проведения экспертизы

2.1. Экспертиза проводится в соответствии с Порядком экспертизы проектов нормативных правовых актов органов МСУ муниципального образования Гулькевичский район на коррупциогенность, применяемым одновременно с настоящей Методикой.

2.2. В ходе проведения экспертизы выявляются и оцениваются следующие коррупциогенные факторы:

нормативные правовые вакуумы в регулировании функций, обязанностей, прав и ответственности муниципальных служащих;

отсутствие или неточности административных процедур;

чрезмерные дискреционные полномочия;

завышенные требования норм права;

отсутствие или неточности конкурсных (аукционных) процедур;

чрезмерная свобода ведомственного нормотворчества;

принятие нормативного правового акта органа МСУ в отношении не входящих в компетенцию вопросов;

заполнение нормативных правовых вакуумов при помощи нормативного правового акта МСУ;

избыточное регулирование;

конфликт (нарушение баланса) интересов; неэффективность управленческого процесса;

отсутствие контроля, в том числе общественного, за органами МСУ и муниципальными служащими;

противоречия (коллизии) нормативных правовых актов; юридически-лингвистическая коррупциогенность.

2.3. В отношении каждого из названных выше коррупциогенных
факторов Методика содержит:

понятие коррупциогенного фактора и способы его выявления;

способы ликвидации или нейтрализации коррупциогенных факторов в виде предложений по изменению отдельных нормативных предписаний нормативного правового акта, в том числе включение в него превентивных мер.

2.4. По результатам проведения экспертизы составляется экспертное заключение, которое должно содержать:

наименование акта;

перечень нормативных правовых актов, используемых для оценки коррупциогенности;

перечень норм, в которых обнаружены коррупциогенные факторы;

описание обнаруженных в нормах коррупциогенных факторов;

рекомендации по устранению коррупциогенных факторов и устранению коррупциогенных норм.

2.5. Форма экспертного заключения - свободная; для наглядности, наряду с текстом, допускается составление удобных для восприятия таблиц.

2.6. При формулировании раздела заключения о коррупциогенности указываются выявленные факторы коррупциогенности и их описание.

2.7. В случае обнаружения экспертом при проведении исследования нормативного правового акта на предмет коррупциогенности фактора, не отраженного в настоящей Методике, но, по его мнению, являющегося фактором, близким к коррупциогенному, эксперт-специалист в своем заключении отражает данный фактор и рекомендации по ликвидации (нейтрализации) указанного фактора.

2.8. Эксперт-специалист вправе предложить способы ликвидации (нейтрализации) коррупциогенных факторов, не отраженные в настоящей Методике.

2.9. В случае отсутствия коррупциогенных факторов проект нормативного правового акта визируется начальником отраслевого (функционального) или территориального органа администрации муниципального образования Гулькевичский район.

3. Анализ отдельных коррупциогенных факторов

3.1. Наличие правового вакуума в регулировании функций, обязанностей, прав и ответственности муниципальных служащих:

3.1.1. Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.

Коррупциогенным фактором является наличие правового вакуума в регулировании функций, прав, обязанностей и ответственности муниципальных служащих.

Правовой вакуум в определении функций, прав, обязанностей и ответственности муниципальных служащих может выражаться в следующих признаках:

из содержания правового акта невозможно установить ответственного муниципального служащего, обязанного осуществлять ту или иную функцию, исполнять закрепленные актом обязанности и права (конкретизация ответственного муниципального
служащего возможна несколькими способами: путем указания на муниципальную должность, путем указания на выполняемую функцию);

отсутствуют специализированные под выполняемую функцию ограничения, запреты, обязывания (например, запрет передавать принятие решения другому служащему, разглашать ставшие известными сведения и т.п.);

не определены или недостаточно четко определены критерии оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности;

не определен или неточно определен объем служебной деятельности муниципального служащего, в том числе разрешаемые им виды и категории дел, степень самостоятельности при принятии решений, объем выполняемых полномочий (обязанностей и прав);

не установлен порядок служебного взаимодействия муниципального служащего со служащими других структурных подразделений органа МСУ, других муниципальных органов, порядок служебного взаимодействия со служащими исполнительных органов государственной власти при исполнении должностных полномочий;

не установлена персональная ответственность муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей;

не определена процедура вневедомственного контроля за исполнением муниципальным служащим должностных обязанностей;

перед муниципальным служащим не ставится обязанность исходить при исполнении своих полномочий из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его служебной деятельности;

допускается возможность при исполнении служебных обязанностей реализации личных, имущественных (финансовых) и иных интересов муниципального служащего, не связанных с интересами муниципальной службы.

3.1.2. Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.

Способы ликвидации (нейтрализации) коррупциогенного фактора зависят от возможного наличия недостаточной определенности функций, обязанностей, прав и ответственности муниципального служащего. К способам ликвидации коррупциогенных факторов относятся:

введение норм, позволяющих определить ответственных за выполнение той или иной функции или оказываемой муниципальной услуги должностных лиц, иных муниципальных служащих;

установление для муниципальных служащих дополнительных запретов, ограничений или обязываний;

введение дополнительных критериев оценки качества эффективности и результативности муниципальной служебной деятельности;

уточнение объема служебной деятельности конкретных служащих;

установление дополнительных механизмов взаимодействия муниципальных
служащих внутри муниципального органа, а также с должностными лицами различных государственных и муниципальных органов Краснодарского края.

3.2. Отсутствие или дефекты административных процедур:

3.2.1. Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.

Коррупциогенным фактором является отсутствие в правовом акте, регулирующем реализацию субъективных прав и юридических обязанностей граждан и организаций, административных процедур либо наличие дефектов установленной в правовом акте административной процедуры, способных создать условия для совершения коррупционных правонарушений или возникновения коррупционных отношений.

Поскольку коррупциогенным фактором является не только факт отсутствия, но и неточности существующей административной процедуры, эксперт обязан проанализировать структуру закрепленной нормативным правовым актом административной процедуры на предмет выявления неточностей, способных создать условия для возникновения коррупционных отношений.

При анализе нормативного правового акта на предмет надлежащего закрепления административных процедур эксперт должен учитывать наличие следующих структурных элементов процедуры:

описание юридического факта, инициирующего возникновение процедуры;

права и обязанности участников процедуры;

стадии и этапы совершения процедурных действий;

виды промежуточных и итоговых решений, принимаемых в рамках или по итогам процедуры, и требования к ним.

В отношении процедурных решений должны быть определены основания принятия решений, субъект, уполномоченный на принятие решения, срок принятия итогового решения.

Для констатации факта отсутствия административной процедуры эксперт должен оценить содержание не только того правового акта, в отношении которого проводится экспертиза, но и связанных с ним правовых актов, поскольку административная процедура зачастую устанавливается не законом, а подзаконными правовыми актами.

3.2.2. Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.

В случае выявления фактов отсутствия административных процедур в нормативном правовом акте эксперт формулирует следующие предложения:

о внесении в данный правовой акт изменений, предусматривающих развернутую административную процедуру;

о включении в правовой акт отдельных элементов административной процедуры с последующей их конкретизацией и детализацией;

о включении в правовой акт отсылочной нормы, предусматривающей необходимость использования административной процедуры, установленной в других нормативных актах.

Способы устранения неточностей административной процедуры зависят от вида административной процедуры, вида неточности, вида правового акта, закрепляющего эту процедуру, и иных факторов.

Как правило, эффективными могут быть следующие предложения:

точно определить срок совершения юридически значимых действий;

установить исчерпывающий перечень оснований для принятия административных актов, ввести обязанность должностных лиц мотивировать принимаемые решения;

наделить граждан и организации дополнительными процессуальными гарантиями влияния на ход процедуры (подавать ходатайства, быть заслушанными и т.п.);

иные предложения, позволяющие минимизировать влияние должностных лиц на граждан или организации с целью их понуждения к вступлению в коррупционные отношения.

3.3. Чрезмерные дискреционные полномочия (административное усмотрение):

3.3.1. Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.

Коррупциогенным фактором является ненадлежащее (чрезмерное) установление дискреционных полномочий.

Дискреционные полномочия рассматриваются, как установленные ненадлежащим образом, в следующих случаях:

если они используются в юридических процедурах, в которых необходимо использовать “связанные“ полномочия (жесткую компетенцию) органа или должностного лица, то есть, если их наличие не обусловлено особенностями регулируемых общественных отношений, спецификой объекта управленческого воздействия;

если допущено превышение пределов дискреционных полномочий, то есть нормативный правовой акт или связанные с ним иные правовые акты не содержат юридических средств, позволяющих обеспечить использование дискреционных полномочий в строго определенном объеме, который необходим для надлежащего исполнения должностным лицом своих обязанностей и прав в тех целях, для которых эти полномочия были предоставлены;

если дискреционные полномочия определены в такой правовой форме, которая не позволяет установить их объем, соответствие характеру регулируемых общественных отношений, а следовательно, установить факт превышения или не превышения пределов административного усмотрения.

При выявлении чрезмерных дискреционных полномочий следует особо обращать внимание на следующие элементы в содержании правового акта:

наличие или отсутствие указаний на субъект, принимающий управленческое решение, издающий правоприменительный акт;

виды принимаемых управленческих решений, их количество, возможность выбора одного из решений;

отсутствие процессуальной формы принятия управленческого решения;

сроки реализации властных полномочий;

порядок взаимодействия органа (должностного лица) с гражданами и организациями;

отсутствие обязанности мотивировать принимаемое решение;

отсутствие формально определенных сроков;

отсутствие указаний на юридические факты.

3.3.2. Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.

При установлении факта наличия в правовом акте чрезмерных дискреционных полномочий эксперт предлагает исключить чрезмерные полномочия из правового акта в случаях:

возможности замены дискреционного полномочия “связанным“ полномочием без ущерба для эффективности правоприменительной деятельности;

использования в нормативном правовом акте дискреционных полномочий в силу допущенных субъектом юридико-технических ошибок, то есть, если наделение дискреционными полномочиями не входило в планы органа, издающего правовой акт;

использования дискреционных полномочий в тех юридических процедурах, где такое использование было необоснованно.

Ограничение объема дискреционных полномочий может производиться следующими способами:

введением, изменением, уточнением целей применения дискреционных полномочий;

сокращением видов решений, которые орган вправе принять по своему усмотрению;

введением дополнительных запретов на принятие отдельных видов управленческих решений;

введением сроков принятия решений, обязательной мотивировки применения полномочий.

3.4. Завышенные требования норм права:

3.4.1. Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.

Коррупциогенным фактором является включение в правовой акт возлагаемых на граждан и организации юридических обязанностей, запретов, ограничений, которые по своему характеру и объему значительно усложняют их доступ к материальным или нематериальным благам и ценностям, препятствуют нормальной реализации прав и интересов, создавая тем самым условия для совершения коррупционных правонарушений.

Нормативное закрепление завышенных требований, как правило, встречается в правовом регулировании следующих юридических процедур:

регистрационных, разрешительных, уведомительных, направленных на реализацию прав граждан;

в конкурсных процедурах, участниками которых могут быть соответствующие определенным условиям граждане и организации;

при установлении санкций за неисполнение тех или иных обязанностей;

в процедурах признания определенного правового статуса субъектов административных правоотношений;

в процедурах применения к гражданам или организациям мер публично-правового воздействия.

Выявляя наличие в правовом акте завышенных требований, эксперт должен обращать внимание на следующие нормативные предписания:

устанавливающие перечень субъектов, наделяемых субъективным правом;

определяющие условия и основания для реализации субъективного права, получения социального блага;

устанавливающие санкции за нарушение порядка реализации субъективного права;

определяющие виды органов, должностных лиц, к которым гражданин или организация обязаны обращаться в целях реализации субъективного права.

3.4.2. Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.

Снижение уровня завышенных требований может проводиться путем:

сокращения количества органов, участвующих в принятии управленческого решения, обеспечивающего реализацию субъективных прав;

уменьшения перечня документов, предоставляемых гражданами (организациями) для реализации права;

сокращения сроков принятия управленческих решений;

сокращения перечня критериев, которым должны соответствовать граждане (организации), претендующие на получение какого-либо права.

В случае невозможности снижения уровня требований, которые оцениваются как завышенные, эксперт предлагает выполнить следующие меры по ликвидации (нейтрализации) данного фактора:

введение конкурсных процедур предоставления субъективных прав;

установление других форм отчетности служащих о результатах принятых решений;

расширение возможностей общественного контроля за принятием решений.

3.5. Отсутствие или дефекты конкурсных (аукционных) процедур:

3.5.1. Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.

Коррупциогенным фактором является отсутствие в правовом акте, регулирующем реализацию субъективных прав и юридических обязанностей граждан и организаций, конкурсных (аукционных) процедур либо наличие дефектов установленной конкурсной (аукционной) процедуры, способных создать условия для совершения коррупционных правонарушений или возникновения коррупционных отношений.

Осуществление некоторых видов полномочий, в частности разрешительных, предполагает присутствие нескольких граждан или юридических лиц, претендующих на предоставление конкретного права (приобретения или аренды объекта государственной собственности, права заключения договора на поставку товара и т.д.). Но выбор этого правополучателя не может быть произвольным и беспристрастным. Использование специальных процедур, именуемых в гражданском праве “торги“, способно снизить вероятность субъективного подхода муниципального служащего.

При анализе нормативного правового акта специалист-эксперт должен выявить в отношении предоставления конкретного права наличие или отсутствие конкурсных (аукционных) процедур с учетом того, должны ли они присутствовать в правовом акте в соответствии с нормами федерального законодательства.

Аукционы и конкурсы предполагаются открытыми (закрытость оправдана в случаях, связанных с государственной тайной), то есть принять в них участие может любое лицо. Их отличают такие признаки, как особая процедура подготовки и проведения (заблаговременное извещение о проведении, внесение задатков участниками, специальный порядок проведения), выбор победителя по заранее установленному критерию (максимальная цена, предложение лучших условий), гласность и публикация итогов, коллегиальное решение вопросов конкурсной комиссией.

Определение структуры конкурсной (аукционной) процедуры помогает выявить основные дефекты процедуры, способные оказать “лияние на возникновение коррупционных отношений.

Порядок проведения конкурса разрабатывается на основе акта о проведении конкурса (аукциона).

3.5.2. Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.

Для ликвидации данного коррупциогенного фактора могут быть использованы следующие способы:

введение механизмов объективного определения стоимости передаваемого по результатам конкурса имущества или прав;

обеспечение надлежащего информирования о проведении конкурса;

придание равного процессуального статуса участникам конкурсной (аукционной) процедуры:

обеспечение доступа или раскрытие информации обо всех участниках конкурса;

введение формализованной системы критериев определения победителя конкурса (введение бальной системы оценки параметров).

3.6. Чрезмерная свобода местного (локального) нормотворчества:

3.6.1. Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.

Чрезмерная свобода местного (локального) нормотворчества часто приводит к возникновению коррупционных отношений вследствие наличия коррупциогенных норм в муниципальных правовых актах.

Закон оставляет в ряде случаев регулирование правовых отношений органу МСУ. Часто речь идет не только о детализации норм закона, разъяснении порядка их применения, но и о принятии органом МСУ собственных правовых актов (о порядке работы с обращениями граждан и юридических лиц, о проведении конкурсов и т.п.). В некоторых случаях это оправдано, но важно, чтобы существенные условия регламентирования определялись при этом законом.

Но часто закон, оставляя регулирование отношений органу МСУ, провоцирует его на создание условий, удобных для него самого, а не для граждан. Среди таких условий часто присутствуют коррупционные нормы.

В свою очередь, нормативный правовой акт органа МСУ может предусматривать (часто по умолчанию) широкие возможности локального нормотворчества.

Свобода локального нормотворчества свидетельствует о невыполнении органом МСУ собственных регулирующих функций, что позволяет организациям принимать свои правовые акты. А коррупционные локальные акты провоцируют неправомерные действия.

Обычно на наличие данного фактора указывают содержащиеся в тексте нормативного правового акта бланкетные нормы.

Кроме того, весьма близок к описанному и фактор “навязанной“ коррупциогенности. Подзаконный акт может содержать коррупциогенные нормы и в силу того, что закон предоставил широкие возможности для местного (локального) нормотворчества и, таким образом, заранее санкционировал все, что будет в нормативном акте.

Возможна и ситуация, когда правовой акт органа МСУ принимается на основе коррупционного закона.

3.6.2. Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.

В данном случае эксперт должен рекомендовать предельное сокращение содержания в правовых актах бланкетных норм.

3.7. Принятие нормативного правового акта органа МСУ в отношении не входящих в компетенцию вопросов:

3.7.1. Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.

Данный коррупциогенный фактор имеет место, например, когда закон предписывает урегулировать тот или иной вопрос отраслевому закону, который еще не принят, а орган исполнительной власти, заполняя правовой вакуум, принимает собственный нормативный акт.

Орган МСУ не может выходить за рамки своей компетенции, которой он наделен в соответствии с актом, определяющим его правовой статус. Компетенция некоторых органов МСУ или их структурных подразделений может устанавливаться непосредственно в законе.

Для обнаружения данного коррупциогенного фактора эксперту необходимо проанализировать статутный акт, после чего оценить, насколько принятие анализируемого нормативного правового акта (отдельных его норм) соответствует полномочиям органа МСУ.

3.7.2. Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.

Если эксперт придет к выводу, что правовой акт или некоторые его положения содержат коррупциогенные нормы, и сам правовой акт принят органом, не имеющим на это полномочий, этот правовой акт по рекомендации эксперта должен быть отменен.

3.8. Заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа МСУ:

3.8.1. Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.

Правовой вакуум в законодательном регулировании возможно устранить путем принятия подзаконных актов.

Часто этот временный и вынужденный шаг продиктован длительностью законодательного процесса. Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже те вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подзаконного акта. Учитывая презумпцию правомерности акта, на основе регулирующего пробел нормативного правового акта до его отмены может совершиться множество коррупционных нарушений.

Для обнаружения данного коррупциогенного фактора необходимо изучить правовое регулирование вопроса и оценить его полноту, что требует от эксперта обращения к широкому кругу нормативных источников.

3.8.2. Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.

В случае выявления коррупциогенного фактора в анализируемом правовом акте эксперт должен рекомендовать изменить или исключить те статьи правового акта, которые содержат коррупциогенные факторы.

3.9. Избыточное регулирование:

3.9.1. Содержание коррупциогенного фактора и способ его выявления.

Принятие нормативного правового акта, излишне регулирующего ту или иную сферу деятельности, или же запрещающего определенный вид деятельности, может спровоцировать не единичные случаи коррупции, а сделать ее нормой для отношений в целой сфере. Чаще всего подобные решения принимаются на законодательном уровне, однако можно предположить их реализацию и в подзаконных нормативных актах.

Нормативный правовой акт должен основываться на сочетании законности и целесообразности, то есть принятие акта должно иметь под собой законные основания и отвечать реальной потребности регулирования. Однако, в действительности целесообразность принятия этого нормативного правового акта может отсутствовать, регулирование вопроса может оказаться избыточным, излишним, ставить дополнительные административные барьеры, предъявлять заведомо неисполнимые требования и т.д. Другими словами, без такого акта вполне можно обойтись. В ряде случаев принятие излишнего нормативного правового акта может напрямую закреплять коррупционные схемы.

Для выявления излишнего нормативного акта нужно детально исследовать те нормативные правовые акты, которые регулируют данную сферу деятельности с целью выявления излишнего нормативного правового акта.

3.9.2. Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.

При выявлении правового акта, являющегося, по мнению эксперта, излишним в регулировании данной сферы деятельности, должна быть дана рекомендация по отмене такого правового акта.

3.10. Конфликт (нарушение баланса) интересов:

3.10.1. Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.

Выявление данного проявления коррупциогенности требует от эксперта системного подхода к содержанию нормативного правового акта в целом. Данное проявление коррупциогенности может касаться не только нормативных правовых актов органов МСУ, но и законов. Применительно к законам оно принимает форму неправомерного лоббирования интересов определенной группы субъектов.

Следует принимать во внимание и основные принципы отраслевого регулирования. Так, гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (статья 1 ГК РФ). Соответственно, при принятии нормативного правового акта по вопросу гражданского законодательства не должны ущемляться права и законные интересы одной из сторон. Если анализ нормативного правового акта свидетельствует о том, что в результате его принятия “выигрывает“ только одна группа субъектов гражданского права (например, страховые организации, крупный бизнес), сама разработка нормативного правового акта могла стать следствием давления этой группы, незаконного лоббирования интересов, ущемляющего права других лиц.

Следует иметь в виду, что многие нормативные правовые акты имеют комплексный характер и основываются на балансе различных интересов, например, публичного и частного.

Для обнаружения данного коррупциогенного фактора рекомендуется тщательно проанализировать положения нормативного правового акта, в которых характеризуются цель его принятия и решаемые задачи, а также цели и задачи нормативного акта большей юридической силы, на основании которого принят исследуемый нормативный правовой акт.

3.10.2. Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.

В этой ситуации эксперт может порекомендовать изменить или исключить из нормативного правового акта те положения, которые ущемляют права одной из сторон гражданских правоотношений.

В целях восстановления баланса интересов можно также рекомендовать включение в закон положения, ликвидирующего ущемление прав одной из сторон.

3.11. Неэффективность управленческого процесса:

3.11.1. Содержание и способы выявления коррупциогенного фактора.

В данном случае под неэффективностью управленческого процесса понимается избыточность и (или) дублирование полномочий органов МСУ (должностных лиц), которые могут привести к коррупционным нарушениям.

Эксперт-специалист оценивает, действительно ли необходимы все предусмотренные в нормативном правовом акте согласования (визы), не концентрируется ли бесконтрольное принятие решения в одних руках и т.д.

Часто в принятии того или иного решения одновременно участвуют несколько отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации муниципального образования Гулькевичский район (совместные решения, согласование решений). Повышают коррупциогенность нормы, устанавливающие дублирующие полномочия разных муниципальных служащих в рамках одного или нескольких отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации муниципального образования Гулькевичский район, а также ответственность нескольких муниципальных служащих за одно и то же решение.

3.11.2. Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.

Понизить коррупциогенность в данном случае способно внедрение принципа “одного окна“, когда получать необходимые согласования для вынесения окончательного решения должен ответственный отраслевой (функциональный) или территориальный орган администрации муниципального образования Гулькевичский район, а не заявитель.

3.12. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за органами МСУ (должностными лицами):

3.12.1. Содержание и способы выявления коррупциогенного фактора.

При исследовании нормативного правового акта эксперту следует обратить внимание на наличие в нормативном правовом акте следующих условий:

наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органов МСУ, и уровень конкретности таких норм, если они есть;

использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности органа МСУ (наличие интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);

наличие возможности осуществления тех или иных полномочий саморегулируемыми организациями;

наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением либо перед соответствующими профессиональными и иными сообществами (например, публикация ежегодных отчетов);

наличие норм о контроле со стороны Законодательного Собрания Краснодарского края (постоянном или ситуационном).

3.12.2. Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.

Ликвидация коррупциогенных факторов достигается с помощью включения в нормативный правовой акт условий, указанных в подпункте 3.12.1 пункта 3.12 настоящей Методики.

3.13. Противоречия (коллизии) нормативных правовых актов:

3.13.1. Содержание и способы выявления коррупциогенного фактора.

Наличие коллизии в отдельной норме нормативного правового акта (либо коллизии всего нормативного правового акта) позволяет муниципальному служащему произвольно, по собственному усмотрению выбирать норму, подлежащую применению, что существенно повышает вероятность коррупционных сделок и потому является коррупциогенным фактором.

Для обнаружения коллизии необходимо тщательно анализировать не только нормативный правовой акт, экспертиза которого проводится, но и нормативные акты различного уровня по смежным отношениям и отраслям. При обнаружении коллизии норм эксперту необходимо установить, существуют ли законодательно установленные правила выбора приоритетной нормы, насколько они очевидны. Если таких правил нет - сделать вывод о наличии коррупциогенного фактора.

Коллизии законодательных актов могут наблюдаться между одноуровневыми законами, федеральными законами и законами Краснодарского края.

3.13.2. Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.

Для ликвидации (нейтрализации) коррупциогенных факторов возможно применение следующих способов:

отмена одной из коллизионных норм;

введение законодательного правила выбора приоритетной нормы.

3.14. Юридически-лингвистическая коррупциогенность:

3.14.1. Содержание и способы выявления коррупциогенного фактора.

Любой нормативный правовой акт должен излагаться с позиций общепризнанных правил, юридической техники, четкости и ясности языка. Перед экспертом не ставится задача проведения лингвистической экспертизы, он должен оценить качество норм в части, связанной с возможными коррупциогенными проявлениями.

Повышает коррупциогенность использование двусмысленных или не устоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов, и даже Конституции. Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет чиновнику варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.

3.14.2. Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.

В случае неясности в акте, вызванной недоработкой при его составлении, следует рекомендовать провести также лингвистическую экспертизу с целью установления правильной формулировки написания правового акта, что исключило бы его неверное толкование.

Начальник юридического отдела

управления делами администрации

муниципального образования

Гулькевичский район

Г.СОЛОВЬЕВА