Законы и постановления РФ

Решение Ивановского областного суда от 16.04.2007 N 3-49 Разработка и принятие целевых программ в сфере образования, обращения с отходами, охраны окружающей среды является правом субъекта РФ. Поэтому Ивановская областная Дума была вправе как принять законы об утверждении программ “Экологическое образование населения Ивановской области“ и “Отходы“, так и изменить и отменить их.

Определением Верховного Суда РФ от 25.07.2007 N 7-Г07-9 данное решение оставлено без изменения.“Свод законодательства



ИВАНОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 16 апреля 2007 г. по делу N 3-49

Именем Российской Федерации

Ивановский областной суд в составе председательствующего Лазаревой И.В. при секретаре Фуфыгиной Н.А. с участием прокурора Родионовой О.В., рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Иваново 16 апреля 2007 года дело по заявлению Лапшина Анатолия Никоноровича о признании Закона Ивановской области от 26 декабря 2006 года N 152-ОЗ “О признании утратившими силу законов Ивановской области, утверждающих некоторые областные целевые программы“ частично недействующим как противоречащего федеральному законодательству и международным обязательствам Российского государства,

установил:

Лапшин А.Н. обратился в суд с заявлением
о признании частично недействующим Закона Ивановской области от 26 декабря 2006 года N 152-ОЗ “О признании утратившими силу законов Ивановской области, утверждающих некоторые областные целевые программы“. Требования обоснованы тем, что оспариваемый Закон противоречит ст. ст. 3 и 51 ФЗ от 10 января 2002 года N 7-ФЗ “Об охране окружающей среды“, ст. ст. 2, 3 и 6 ФЗ от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ “Об отходах производства и потребления“ и указу Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 года N 236 “О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития“. Оспариваемым Законом Ивановская областная Дума и должностное лицо, заменявшее Губернатора Ивановской области, сняли с себя ответственность за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологическую безопасность на территории Ивановской области, постоянно подвергающейся загрязнению отходами производства и потребления. В условиях, когда окружающая человека природная среда не сохраняется, леса хищнически вырубаются и загаживаются отходами производства и потребления, что приводит к негативному воздействию на окружающую человека среду обитания, на территории Ивановской области не реализуется ни одной экологической программы. Он, как и другие жители Ивановской области, имеет право на благоприятную окружающую среду, что предполагает обязанность органов государственной власти не только способствовать ее созданию, но и препятствовать ее ухудшению, что со стороны Ивановской областной Думы и Губернатора области не выполняется. Кроме этого, статья 2 оспариваемого Закона противоречит пункту 5 статьи 8 ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“, устанавливающей порядок вступления в силу законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации, согласно которому нормативные акты
по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

В судебном заседании Лапшин А.Н. поддержал заявленные требования, дополнительно пояснив, что оспариваемый Закон также противоречит ФЗ “Об утверждении федеральной программы развития образования“, поскольку во введении программы сказано, что основные цели и задачи программы должны развиваться соответствующими региональными программами, которые должны учитывать в том числе экологические особенности конкретного региона. В связи с чем просит признать недействующими пункты 1 - 5 статьи 1 и статью 2 Закона Ивановской области от 26 декабря 2006 года N 152-ОЗ “О признании утратившими силу законов Ивановской области, утверждающих некоторые областные целевые программы“.

Представитель Правительства Ивановской области и Губернатора Ивановской области по доверенности Семенова Е.В. требования Лапшина А.Н. считает необоснованными и не подлежащими удовлетворению. Считает, что оспариваемый Лапшиным А.Н. Закон области принят компетентным органом в пределах предоставленной законом компетенции, не противоречит федеральному законодательству и права Лапшина А.Н. не затрагивает.

Представитель Ивановской областной Думы Левченко В.Ю. требования Лапшина А.Н. считает не подлежащими удовлетворению. Действуя в пределах компетенции, предоставленной ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“, субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Оспариваемый Лапшиным А.Н. Закон принят в рамках компетенции субъектов РФ. Права заявителя, как и других граждан, оспариваемым Законом не нарушаются.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора Родионовой О.В., полагавшей заявление оставить без удовлетворения, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

14 декабря 2006 года Ивановской областной Думой принят Закон Ивановской
области N 152-ОЗ “О признании утратившими силу законов Ивановской области, утверждающих некоторые областные целевые программы“.

Данный Закон опубликован 10 января 2007 года в официальном издании “Законы Ивановской области и документы Ивановской областной Думы“, N 1 (215), январь 2007 года, и вступил в силу со дня официального опубликования.

Указанным Законом в том числе признаны утратившими силу законы Ивановской области “О программе “Экологическое образование населения Ивановской области на 2003 - 2007 годы“ от 29.04.2003 N 39-ОЗ; “О внесении изменений в приложение к Закону Ивановской области “О программе “Экологическое образование населения Ивановской области на 2003 - 2007 годы“ от 05.04.2004 N 43-ОЗ; “О внесении изменений в приложение к Закону “О программе “Экологическое образование населения Ивановской области на 2003 - 2007 годы“ от 23.06.2005 N 97-ОЗ; “Об областной целевой программе “Отходы“ на 2004 - 2007 годы“ от 08.01.2004 N 6-ОЗ; “О внесении изменений в приложение к Закону Ивановской области “Об областной целевой программе “Отходы“ на 2004 - 2007 годы“ от 07.07.2005 N 101-ОЗ.

Согласно п. п. “д“, “е“, “к“ ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры, законодательство об охране окружающей среды, а также общие вопросы воспитания, образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

В силу ст. 3, ч. 2, Федерального закона N 184-ФЗ “Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы субъектов подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом.

Законодательство Российской Федерации в области образования в силу п. п. 1, 3 ст. 3 Закона РФ “Об образовании“ включает в себя Конституцию РФ, данный Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования. Субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования.

Законодательство Российской Федерации в области охраны окружающей среды в силу ст. 2 ФЗ “Об охране окружающей среды“ основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу ст. 6 ФЗ “Об охране окружающей среды“ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в том числе относятся: участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации; участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации; принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в
соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением; право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды; право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 2 ФЗ “Об отходах производства и потребления“ правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Ст. 6 указанного Федерального закона определяет полномочия субъектов РФ в области обращения с отходами, к которым относятся: проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами; разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами; участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, контроль за их исполнением; осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; участие в организации обеспечения населения информацией в области обращения с отходами.

Из содержания вышеприведенных норм следует, что ни Конституция РФ, ни иной действующий федеральный закон не обязывает законодательный орган государственной власти субъекта РФ в обязательном порядке принимать законы области об утверждении тех или иных программ. Разработка и принятие
целевых программ как в области образования, охраны окружающей среды, в том числе по вопросам экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации, так и в области обращения с отходами является правом субъекта РФ.

При этом действующее законодательство не содержит положений, препятствующих органу, издавшему в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, вносить в него изменения и дополнения, а также отменить этот акт.

Таким образом, законодательный орган Ивановской области был вправе как принять законы об утверждении программ “Экологическое образование населения Ивановской области“ и “Отходы“, так и изменить и отменить их.

Доводы Лапшина А.Н. о противоречии оспариваемого Закона нормам ст. 51 ФЗ “Об охране окружающей среды“ также необоснованны, поскольку данная статья предусматривает исключительную компетенцию Российской Федерации в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления. Оспариваемый Закон норм, касающихся охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления, не содержит.

Несостоятельными являются и доводы Лапшина А.Н. о противоречии оспариваемого Закона указу Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 года N 236 “О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития“. Данный указ издан в целях определения государственной стратегии действий Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития. Оспариваемый Закон и отмененные им законы данные правоотношения не регулировали.

Оспариваемый Закон не противоречит и Международному пакту от 16 декабря 1966 года “Об экономических, социальных и культурных правах“.

Доводы заявителя о том, что в связи с принятием оспариваемого Закона на территории Ивановской области не действует ни одной программы в области экологического образования, обращения с отходами, не могут служить основанием
для признания оспариваемого Закона противоречащим федеральному законодательству.

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Закон “О памятниках природы Ивановской области“ принят 26.05.2000, а не 14.03.2000 и имеет номер 26-ОЗ, а не 11-ОЗ.

На территории Ивановской области действуют другие законы, которые в том числе регулируют вопросы, касающиеся экологического образования, обращения с отходами, охраны окружающей среды. Так, 27 мая 2005 года (с последующими изменениями и дополнениями) был принят Закон Ивановской области “О государственной политике в сфере образования“. Законом Ивановской области от 9 января 2007 года утверждена областная целевая программа “Развитие образования Ивановской области“ на 2007 - 2009 годы. В целях обеспечения чистоты, повышения качества надлежащего содержания и благоустройства территорий муниципальных образований области, а также обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия жителей области как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду 18 июля 2006 года был принят Закон Ивановской области N 75-ОЗ “Об обеспечении чистоты и порядка не территории Ивановской области“. Также на территории Ивановской области действует Закон N 11-ОЗ от 14 марта 2000 года (с изменениями и дополнениями) “О памятниках природы Ивановской области“. Постановлением Правительства Ивановской области от 31 января 2007 года N 15-п создана Служба государственной административно-технической инспекции Ивановской области и утверждено Положение о Службе. 18 марта 2007 года Губернатором Ивановской области в Ивановскую областную Думу внесен законопроект “О государственном административно-техническом надзоре и внесении дополнений в Закон “Об административных правонарушениях в Ивановской области“.

Кроме этого, при отсутствии нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих данные правоотношения, применяются нормы федерального законодательства. Так, отношения в области образования, охраны окружающей среды, в том
числе и экологического образования, обращения с отходами как регулировались, так и продолжают регулироваться законодательством Российской Федерации, в том числе ФЗ “Об образовании“, ФЗ “Об утверждении федеральной программы развития образования“, ФЗ “Об отходах производства и потребления“, ФЗ “Об охране окружающей среды“, Кодексом об административных правонарушениях, Водным кодексом РФ, Земельным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ.

В связи с чем суд не усматривает нарушений каких-либо прав заявителя при признании утратившими силу ряда областных целевых программ.

Суд также не может согласиться с доводом заявителя о том, что статья 2 оспариваемого Закона противоречит положениям п. 5 ст. 8 ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“, по следующим основаниям.

Статья 2 Закона Ивановской области “О признании утратившими силу законов Ивановской области, утверждающих некоторые областные целевые программы“ предусматривает, что Закон вступает силу со дня его официального опубликования.

В соответствии с п. 5 ст. 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ (с последующими изменениями и дополнениями) Конституция (Устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Защита прав и свобод человека и гражданина как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установлена п. “б“ ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.

При таких обстоятельствах предусмотренное п. 5 ст. 8 указанного Федерального закона
правило о вступлении в силу через десять дней после официального опубликования применимо к тем законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, которые приняты органами государственной власти данных субъектов непосредственно в целях нормативного регулирования вопросов, закрепленных п. “б“ ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере образования, охраны окружающей среды, обращения с отходами установлены п. п. “д“, “е“, “к“ ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, а не п. “б“ ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемый Закон принят по вопросам, не относящимся к защите прав и свобод человека и гражданина, в связи с чем правило, предусмотренное п. 5 ст. 8 указанного Федерального закона, о вступлении в силу через десять дней после официального опубликования к нему неприменимо. Ивановская область как субъект Российской Федерации вправе была определить момент вступления в силу оспариваемого Закона днем его официального опубликования, что не противоречит п. 5 ст. 8 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“.

В силу части первой статьи 253 ГК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 198, 252, 253 ГК РФ, суд

решил:

Заявление Лапшина Анатолия Никоноровича о признании Закона Ивановской области от 26 декабря 2006 года N 152-ОЗ “О признании утратившими силу законов Ивановской области, утверждающих некоторые областные целевые программы“ частично недействующим оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Ивановский областной суд в течение 10 дней со дня его вынесения.