Стратегия сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал (утв. МПР РФ от 15.06.2001, администрацией Иркутской области от 01.11.2000, администрацией Читинской области от 01.11.2000, правительством Республики Бурятия от 01.11.2000)
УТВЕРЖДАЮ:Министр природных ресурсов
Российской Федерации
_____________ Б.А.ЯЦКЕВИЧ
15 июня 2001 года
От Правительства Республики Бурятия:
Первый зам. Председателя Правительства
______________ В.К.АГАЛОВ
1 ноября 2000 года
От Администрации Иркутской области:
Зам. Главы администрации
____________ Г.А.ЖЕРЕБЦОВ
1 ноября 2000 года
От Администрации Читинской области:
Зам. Главы администрации
_____________ К.И.КАРАСЕВ
1 ноября 2000 года
СТРАТЕГИЯ СОХРАНЕНИЯ БИОРАЗНООБРАЗИЯ
ЭКОСИСТЕМЫ ОЗЕРА БАЙКАЛ
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
1.1. Стратегия сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал и ее место в системе принятия решений
1.2. Основные термины и определения
1.3. Нормативная база Стратегии и опыт стратегического планирования
1.3.1. Нормативно - правовая база
1.3.2. Краткий анализ российского природоохранного опыта стратегического планирования
1.3.3. Байкальский опыт государственных экологических программ
1.3.4. Байкальский опыт международных программ
1.4. Стратегические принципы сохранения биоразнообразия
2. ОБЪЕКТЫ СТРАТЕГИИ И ФАКТОРЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА НИХ
2.1. Биоразнообразие Байкала всемирное достояние
2.2. Приоритеты сохранения биоразнообразия: основные подходы к их определению и уточнению
2.2.1. Экологические зоны Байкальской природной территории
2.2.2. Приоритеты стратегии: объекты сохранения
2.2.3. Приоритеты стратегии: факторы и источники воздействия
2.2.4. Приоритетные направления действий по сохранению биоразнообразия
3. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЙСТВИЙ
3.1. Организация действий: терминология и пояснения
3.2. Цель и задачи Стратегии
3.2.1. Общие задачи
3.2.2. Задачи для центральной зоны
3.2.3. Задачи для буферной зоны
3.2.4. Задачи для зоны атмосферного влияния
3.3. Участники Стратегии, их роль и интересы в сохранении биоразнообразия
3.3.1. Субъекты и уровни управления воздействием на биоразнообразие
3.3.2. Государственная власть и сохранение биоразнообразия
3.3.3. Местное самоуправление и сохранение биоразнообразия
3.3.4. Бизнес и сохранение биоразнообразия
3.3.5. Другие структуры гражданского общества
3.4. Задачи сохранения биоразнообразия и интересы участников Стратегии
3.5. Инструменты и механизмы сохранения биоразнообразия
3.5.1 Информационные инструменты
3.5.2. Инструменты и механизмы управления
3.5.3. Нормативно - правовые инструменты и механизмы
3.5.4. Экономические и финансовые инструменты и механизмы
3.5.5. Инструменты и механизмы охраны и воспроизводства живой природы
3.5.6. Инструменты и механизмы, связанные с развитием общественного сознания
3.5.7. Формирование системы партнерства для сохранения Байкала
3.5.8. Международное сотрудничество
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Одним из основных условий существования человечества является поддержание разнообразия живых существ на планете. Оно необходимо для сохранения нашей среды обитания, круговорота веществ в природе, поддержания и воспроизводства чистой воды, воздуха, возобновления природных ресурсов. Глобальное значение сохранения биологического разнообразия закреплено в международной Конвенции по биоразнообразию, ратифицированной Российской Федерации в 1995 году. В соответствии с данным международным актом Россия взяла на себя обязательства разработать Национальную и региональные стратегии сохранения биоразнообразия.
В 1996 году международной Конвенцией “О всемирном природном и культурном наследии“ за озером Байкал с прилегающей к нему территорией был закреплен правовой статус Участка всемирного наследия, что обязывает Российской Федерации принимать все необходимые действия по сохранению экосистемы Байкала, его природных ландшафтов, поддержание и восстановление жизнеспособных популяций видов в их естественных условиях.
Эти обстоятельства и стали предопределяющими факторами разработки Стратегии сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал. Цель данного документа, который был разработан с участием представителей Правительства Российской Федерации, органов государственной власти Иркутской и Читинской областей, Республики Бурятия, общественных организаций и научного сообщества создание и внедрение стратегического планирования, определяющего главные принципы сохранения экосистемы озера Байкал. При этом необходимо учитывать, что достижение поставленных задач возможно только при условии активного вовлечения в процесс реализации Стратегии всех граждан, проживающих на территории Байкальского региона и которым не безразлична судьба озера, а также органов государственной власти и местного самоуправления, юридических лиц, чья деятельность влияет или может повлиять на экологию Байкала.
Стратегия сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал согласована с администрациями Иркутской и Читинской областей, Правительством Республики Бурятия и 15 июня 2001 года утверждена Министерством природных ресурсов Российской Федерации.
Менеджер Байкальского компонента
проекта ГЭФ “Сохранение биоразнообразия
Российской Федерации“
Л.С.КАТКОВА
И.о. директора Государственного института
регионального законодательства
администрации Иркутской области
Р.В.БУЯНОВ
1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
1.1. Стратегия сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал и ее место в системе принятия решений
Стратегия сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал (далее - Стратегия) - наиболее общий документ стратегического планирования, определяющий главные принципы сохранения экосистемы озера Байкал. Стратегия разработана в целях управления, принятия согласованных решений и разработки согласованных планов действий по сохранению биологического разнообразия уникальной экосистемы озера Байкал.
Биоразнообразие - одно из основных условий долгосрочного благополучного существования биосферы и человечества: оно необходимо для сохранения среды обитания человека. Биоразнообразие - важнейший социально-экономический, культурно-эстетический и научно-образовательный ресурс, одно из условий устойчивого развития.
Стратегия сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал разрабатывается в связи с подписанием Россией Конвенции о сохранении биоразнообразия <1>.
--------------------------------
<1> Финансирование разработки стратегии сохранения биоразнообразия Байкала осуществляет Глобальный экологический фонд.
Необходимость разработки стратегии сохранения биоразнообразия для Байкала усилилась в связи с тем, что в соответствии с Конвенцией по охране всемирного культурного и природного наследия озеро Байкал в 1996 г. получило статус объекта (участка) всемирного природного наследия, а также с принятием Государственной Думой России в 1999 г. Федерального Закона “Об охране озера Байкал“ <2>. Объект (участок) всемирного природного наследия (УВН) определен как акватория озера Байкал с островами, прилегающая к озеру территория до гребней прибрежных хребтов и прилегающие к озеру особо охраняемые территории.
--------------------------------
<2> В ФЗ “Об охране озера Байкал“ статус озера определен как “природный объект всемирного наследия“.
В 1999 г. в рамках Проекта “Сохранения биоразнообразия“ РФ была разработана “Декларация целей, задач и основных принципов стратегии сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал“ (далее - Декларация или Байкальская Декларация), которая определила ключевые позиции Стратегии.
Цель Стратегии - сохранение экосистемы озера Байкал в ее естественном состоянии для ныне живущих и будущих поколений.
Стратегия как документ отражает основные требования к планированию действий на ближайшую перспективу, поэтому Стратегия как процесс требует дальнейшего развития, корректировки и детализации в других документах, создаваемых на базе Стратегии.
Цель Стратегии достигается через решение задач сохранения биоразнообразия путем:
- Включения принципов и приоритетов сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал в государственные и ведомственные планы деятельности и программы развития, программы различных хозяйствующих субъектов, общественных организаций, нормы поведения на официальном и бытовом уровнях.
- Реализации Плана действий по сохранению биоразнообразия экосистемы озера Байкал.
1.2. Основные термины и определения
Байкальская природная территория (в соответствии с Федеральным Законом “Об охране озера Байкал“) - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо - запад от него. В дальнейшем в тексте используется понятие Байкальский регион, соответствующее приведенному определению Федерального Закона.
На Байкальской природной территории выделяются три экологические зоны:
Центральная экологическая зона - территория, которая включает в себя акваторию озера Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал.
Буферная экологическая зона - территория за пределами центральной экологической зоны, включающая в себя водосборный бассейн озера Байкал в пределах Российской Федерации.
Экологическая зона атмосферного влияния - территория вне водосборного бассейна озера Байкал в пределах Российской Федерации шириной до 200 километров на запад и северо - запад от него, на которой расположены хозяйствующие объекты, деятельность которых оказывает негативное воздействие на озеро Байкал.
Биологическое разнообразие в соответствии с определением Конвенции о биологическом разнообразии - это вариабельность живых организмов из всех источников, включая, среди прочего, наземные, морские, и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются; это понятие включает в себя разнообразие в рамках вида, между видами и разнообразие экосистем.
Устойчивое использование в соответствии с определением Конвенции о биологическом разнообразии - это использование компонентов биологического разнообразия таким образом и такими темпами, которые не приводят в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия, тем самым сохраняя его способность удовлетворять потребности нынешнего и будущих поколений и отвечать их чаяниям.
1.3. Нормативная база Стратегии и опыт стратегического планирования
1.3.1. Нормативно-правовая база
Правовую основу стратегии сохранения биоразнообразия составляют следующие международные документы и нормативно-правовые акты Российской Федерации:
- Конвенция о биологическом разнообразии. Рио-де-Жанейро, 1992 г.
- Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия. Мерида, 1972 г.
- Общеевропейская стратегия сохранения биологического и ландшафтного биоразнообразия. София, 1995 г.
- Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Эспоо, 1991.
- Федеральный Закон “Об охране окружающей природной среды“, 1991 г.
- Федеральный Закон “Об экологической экспертизе“, 1995 г.
- Федеральный Закон “Об особо охраняемых природных территориях“, 1995 г.
- Федеральный Закон “Об охране озера Байкал“, 1998 г.
- Водный кодекс РФ.
- Лесной кодекс РФ.
В Стратегии также широко используются принципы и положения следующих нормативных документов:
- “О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития“. Указ Президента РФ N 236 от 4 февраля 1994 г.
- “Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию“. Указ Президента РФ N 440 от 1 апреля 1996 г.
- Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999 - 2001 годы (НПДООС). Одобрен на заседании Правительства Российской Федерации 12 ноября 1998 г. (протокол от 12.11.1998 N 41)
- “Стратегия устойчивого развития Российской Федерации“. Одобрена (в основном) на заседании Правительства в декабре 1997 г.
Методические подходы сформированы с учетом:
- Доклада Мировой комиссии по окружающей среде и развитию “Наше общее будущее“.
- OECD, Organisation for Economic Co-operation and Development, 1999. Environment in the Transition to a Market Economy: Progress in Central and Eastern Europe and the New Independent States. Paris: OECD.
1.3.2. Краткий анализ российского природоохранного опыта стратегического планирования
В Российской Федерации уже разработан ряд документов стратегического планирования в области охраны окружающей среды и устойчивого развития, которые можно рассматривать как основу для формирования соответствующей законодательной базы. К ним относятся:
- Национальную стратегию в области охраны окружающей среды и устойчивого развития, которая к настоящему времени отражена в ряде документов, утвержденных в виде нормативных актов или одобренных на уровне Правительства.
- Основы экологической политики, которые к настоящему времени не описаны в виде отдельного документа, однако в известной мере отражены в НПДООС.
- Национальный план действий по охране окружающей среды.
- Федеральные целевые программы, территориальные и ведомственные планы и программы.
Эффективность этой базы в настоящее время пока трудно оценить детально, однако сам факт формирования такой системы документов следует признать важным достижением в области охраны окружающей среды, свидетельствующем о постепенном формировании национальных приоритетов в области охраны окружающей среды и устойчивого развития и стратегических подходов к их реализации. Это способствует также повышению авторитета России на международном уровне и созданию благоприятных условий для международного сотрудничества
Анализ опыта стратегического планирования в области охраны окружающей среды в Российской Федерации позволил выявить следующие недостатки, которых следует избегать в будущем:
- Приоритеты расставлены недостаточно четко.
- Апелляция к интересам заинтересованных сторон недостаточна.
- Стыковка между указанными документами и планами социально-экономического развития на региональном и сетном уровнях не достигнута.
- Цели и задачи часто формулируются без ориентации на конечный результат (отражают процесс, а не результат), планы мероприятий не всегда подчинены решению конкретных, взаимоувязанных задач.
- Нарушены механизмы оценки и корректировки.
1.3.3. Байкальский опыт государственных экологических программ
В Байкальском регионе многократно делались попытки разработки и реализации программ, направленных на сохранение Байкала. К основным государственным документам по охране озера Байкал следует отнести:
- Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 апреля 1987 г. N 434 “О мерах по обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов бассейна озера Байкал в 1987-1995 годах“
- “Территориальная комплексная схема охраны природы (ТерКСОП) бассейна озера Байкал“. Утверждена 14 апреля 1990 г. постановлением Президиума Совета Министров РСФСР.
- Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна (1994 г.).
Несмотря на то, что эти программы были реализованы лишь частично, к настоящему времени удалось достичь определенных успехов:
- селенгинский целлюлозно-картонный комбинат переведен на замкнутый цикл;
- прекратился молевой сплав древесины по рекам;
- осуществляется сбор сточных вод с судов, эксплуатирующихся на Байкале.
- уменьшены выбросы вредных веществ в атмосферу Байкальским целлюлозно-бумажным комбинатом;
- уменьшен сброс в озеро Байкал вредных веществ;
- озеро Байкал внесено ЮНЕСКО в список объектов всемирного природного наследия;
- проводятся оценки химических примесей в атмосферном воздухе;
- создана ГИС “Байкал“;
- разработаны нормы допустимых воздействий на экологическую систему озера Байкал и готовится обновленный вариант.
Совместными усилиями органов государственного управления и общественности в 1988 г. была организована Байкальская общественная экологическая экспертиза. Экспертиза представляла собой первую в стране попытку стратегического планирования экологически безопасной деятельности с участием большого круга представителей государства, Байкальского региона и международных. В результате анализа перспектив хозяйственной деятельности и обсуждения подходов к изменению экологической ситуации в регионе озера Байкал был сформирован концептуальный подход к решению данной проблемы. Одним из результатов стала экологизация общественного сознания, в том числе, на самом высоком уровне управления. Реализация концепции проведенной экспертизы получила отражение, в частности, в перечисленных выше государственных решениях, в результатах, достигнутых с их помощью, а также в документах Байкальского компонента Проекта ГЭФ.
Опыт Байкальского региона позволяет сформулировать причины, резко снижающие эффективность и целесообразность реализуемых здесь природоохранных программ:
- Отсутствие согласованной системы целей, задач и мероприятий, реализуемых по различным проектам и программам.
- Отсутствие экологического обоснования ряда разработанных программ.
- Слабая проработанность экономических, финансовых и правовых механизмов реализации программ при недостатке бюджетных ресурсов.
- Методологические просчеты, в частности, недоучет комплексного экосистемного подхода.
- Излишняя “централизация“, отсутствие ориентации на возможности и приоритеты заинтересованных сторон и “пользователей“ результатов деятельности по программам.
1.3.4. Байкальский опыт международных программ
Байкальский регион имеет богатый опыт осуществления международных программ, направленных на сохранение озера Байкал и реализованных при поддержке различных международных организаций. Анализ этого опыта, использование наиболее успешного опыта, учет просчетов и недостатков ранее осуществленных программ залог успешности предлагаемых подходов.
К числу наиболее крупных международных программ, осуществленных в Байкальском регионе, можно отнести:
- Комплексная программа политики землепользования на российской территории бассейна озера Байкал (АМР США/USAID, Госдепартамент США);
- Развитие экологического туризма на Байкале (Всемирный Банк)
- Программа РОЛЛ/ROLL (АМР США//USAID);
- Проект немецкого технического общества (GTZ) “Ландшафтное планирование в бассейне озера Байкал“ (Правительство Германии);
- Проекты ТАСИС (“Рациональное использование природных ресурсов в бассейне озера Байкал“, “Содействие экологической осведомленности, общественной информированности населения Байкальского региона“, проекты в области переподготовки госслужащих в сфере бизнеса и управления, развития консалтинговых услуг для предприятий, энергосбережения);
- Проекты фонда “Евразия“ (АМР США/USAID, частные фонды);
- Проекты ИСАР (“Семена демократии“. (АМР США), “Ядерное разоружение, радиационная безопасность и гражданское общество“ (частные фонды США)).
- Научные проекты (в рамках программ “Коперникус“, “Интас“, фонда “Евразия“, других зарубежных фондов, а также в рамках сотрудничества между отдельными научными коллективами и организациями).
В результате работ по международным проектам были созданы некоторые разработки общерегионального плана. По проекту USID был предложен Генеральный план устойчивого развития Байкальского региона в виде карты политики землепользования. В качестве планового документа он не был использован регионом в силу недостаточной привязки к существующей системе принятия решений и просчетов в выборе модельных объектов. Реализация проекта USID была фрагментарной, однако, некоторые результаты оказались весьма полезны и были использованы в дальнейшей деятельности по охране природы в регионе (геоинформационная система “Байкал“, создание инфраструктуры общественных экологических организаций в Байкальском регионе).
По проекту GTZ были разработаны подходы к ландшафтному планированию в Байкальском регионе, принципы правового обеспечения ландшафтного планирования, пакет среднемасштабных природных карт и карты ландшафтного планирования для бассейна реки Большая Голоустная и Ольхонского района Иркутской области. Результаты этой работы получили дальнейшее развитие в природоохранных работах в регионе и частично использованы в проекте ГЭФ.
Остальные международные проекты и программы представляют собой небольшие теоретические или практические разработки, имеющие точечный характер. Среди них, например, ландшафтный план для заказника “Прибайкальский“, оснащение компьютерным оборудованием Учебного центра Минлесхоза РБ, поддержка разведения аборигенных животных (яков, верблюдов, бурятской овцы) и др.
Следует отметить весьма высокую эффективность научных проектов. Благодаря ним удалось существенно расширить фундаментальные знания об экосистеме озера Байкал, укрепить международное сотрудничество и привлечь к изучению экосистемы озера ведущих мировых ученых, а в условиях перестройки и постперестроечного общества поддержать фундаментальные научные исследования.
Основные недостатки международных проектов в области охраны природы:
- Высококвалифицированные научные проработки не поддерживаются механизмами внедрения.
- Система управления территориями и население практически не принимают участия в обсуждении предлагаемых действий.
- Отдельные предложения иностранных консультантов не учитывают специфики развития России и Байкальского региона, схему работы системы управления территориями, особенностей динамики функционирования экосистемы озера Байкал. Это приводит к появлению нежизнеспособных проектов и/или к ошибочным заключениям, основанным на фрагментарной информации.
Учитывая совокупный опыт охраны озера Байкал, можно констатировать, что:
- Практически отсутствует “вертикальное“ согласование глобальных, международных, национальных, региональных и местных интересов в области сохранения биоразнообразия;
- Недостаточны координация усилий и “горизонтальное“ согласование интересов между регионами, субъектами природоохранной и хозяйственной деятельности, в том числе международными донорами, ставящими целью сохранение Байкала;
- Недостаточны понимание и заинтересованность населения и субъектов управления и хозяйствования Байкальского региона в сохранении Байкала.
Перечисленные выводы были учтены при создании Стратегии сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал.
1.4. Стратегические принципы сохранения биоразнообразия
Стратегия сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал может быть реализована только при использовании следующих основных элементов:
- стратегические принципы;
- цели и задачи;
- приоритеты;
- участники, инструменты и механизмы действий по Стратегии;
- план действий;
- критерии и процедуры оценки результатов по сохранению биоразнообразия озера Байкал;
- механизмы корректировки Стратегии.
Стратегия строится на принципах устойчивого развития, позволяющих сочетать интересы социально-экономического развития и сохранения окружающей среды и дающих возможности для устойчивого использования биоразнообразия <3>.
--------------------------------
<3> В соответствии с формулировкой доклада “Наше общее будущее“, “устойчивое развитие“ это такое развитие, которое способствует удовлетворению потребностей нынешнего поколения, не уменьшая возможность будущих поколений удовлетворить их потребности.
Стратегия базируется на экосистемном подходе. Для сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал необходимо сохранить биотические сообщества естественных водных и сопряженных с ними наземных экосистем.
Стратегия - инструмент управления воздействием на биоразнообразие и принятия согласованных решений и действий.
В Стратегии использованы принципы, закрепленные в действующих международных документах и в законодательных актах Российской Федерации, и сформулированы стратегические принципы сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал.
1. Принцип информированного принятия решений. Решения по осуществлению хозяйственной и иной, в том числе природоохранной, деятельности в Байкальском регионе должны приниматься с учетом как задач социально-экономического развития, так и задач охраны природы Байкала. Решения должны предваряться научным анализом на основе максимально полной информации. Любая деятельность в Байкальском регионе должна использовать современные щадящие технологии.
2. Принцип презумпции потенциальной экологической опасности и предосторожности. Экологическая безопасность любой деятельности должна быть доказана как обязательное условие ее осуществления.
3. Принцип сочетания кратко- и долгосрочных задач. Задачи стратегии должны формулироваться как в краткосрочной (1 - 2 года) и среднесрочной (3 - 5 лет), так и в долгосрочной (5 - 20 лет) перспективах. Краткосрочные задачи должны быть нацелены в первую очередь на решение неотложных проблем сохранения биоразнообразия, преодоление препятствий на пути устойчивого развития и формирование механизмов ему способствующих; долгосрочные задачи должны быть нацелены на устойчивое развитие региона и сохранение биоразнообразия. Краткосрочные и долгосрочные задачи должны быть взаимоувязаны; длительные сроки решения долгосрочных задач не должны мешать решению задач ближайшей перспективы.
4. Принцип многоуровневого сотрудничества и распределения ответственности. Основа стратегии сохранения биоразнообразия Байкала взаимовыгодное взаимодействие и принятие решений заинтересованными группами и лицами на всех уровнях: на международном, федеральном, региональном, местном и индивидуальном. Каждый человек должен иметь возможность включиться в сохранение биоразнообразия Байкала. Каждый человек должен нести ответственность за результаты своей деятельности.
- “Многоуровневость“ стратегии: устойчивость развития и сохранение биоразнообразия достигаются путем согласования различных интересов на каждом уровне отдельно и между уровнями.
- Согласование интересов и разрешение конфликтов между участниками происходит путем равноправных переговоров.
- Решения принимаются демократическим путем; информация о них открыта заинтересованным сторонам и общественности.
- Необратимый ущерб биоразнообразию Байкала недопустим. Обратимый ущерб должен компенсироваться по принципу “загрязнитель платит“. Компенсаторные средства должны направляться в первую очередь на компенсацию нанесенного ущерба.
5. Принцип территориальной специфичности. Наши возможности управления живой природой ограничены. Однако человек может эффективно управлять своим воздействием на нее. Подходы к сохранению биоразнообразия специфичны для различных зон в зависимости от характера антропогенного воздействия на экосистему озера Байкал и природных и социальных особенностей тех или иных территорий.
6. Принцип дополнительности. Сохранение живой природы и культурных ценностей дополняют друг друга. Духовной основой сохранения биоразнообразия может стать “байкальская“ идеология, основанная на традиционно бережном отношении к Байкалу и культурным ценностям народов Байкальского региона.
2. ОБЪЕКТЫ СТРАТЕГИИ И ФАКТОРЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА НИХ
2.1. Биоразнообразие Байкала всемирное достояние
Особое место в сохранении биоразнообразия на глобальном уровне занимает охрана уникальных экосистем, поддерживающих нигде более не встречающиеся организмы, сообщества и процессы, таких как Байкал древнейшее и самое глубокое озеро мира. Уникальность Байкала состоит в том, что в нем обитают более 3000 видов живых организмов, примерно половина которых эндемична. Особенности функционирования биотических сообществ этих организмов, вместе с характерными только для Байкала физико-химическими особенностями динамики вод обеспечивают уникальные свойства байкальской воды.
Присвоение Байкалу статуса объекта Всемирного природного наследия означает, что Байкал признан всемирным достоянием, и Россия взяла на себя обязательство сохранить для нынешнего и будущих поколений как само озеро и живущие в нем биологические виды, так и многообразие прибрежных экосистем и природных ландшафтов.
В списке Всемирного наследия представлены культурные и природные объекты, общезначимые для всего человечества. Байкал соответствует критериям списка Всемирного наследия, а именно, отражает стадии геологической истории Земли, интересен своим рельефом; по его природе можно судить об эволюции биологических видов; он представляет ценность своими природными явлениями и красотой; здесь имеются зоны распространения животных и растений, которым угрожает уничтожение и вымирание.
В то же время Байкал имеет особое духовное значение в культуре народов России. Байкальскому региону посвящены многие произведения литературы и искусства. Уже на уровне обыденного сознания для россиян характерно убеждение, что Байкал необходимо сберечь.
Регион занимает особое место в охране природы в России. Здесь в 1916 г. был создан первый в стране Баргузинский государственный заповедник, принято рекордное число природоохранных решений на национальном уровне, вложены значительные государственные средства и средства мирового сообщества. Успех или неудача сохранения Байкала во многом определит исход долговременных усилий по охране природы в России.
Таким образом, охрана природы Байкала имеет как местное и региональное, так и национальное и глобальное значение. Постановка проблемы сохранения Байкала в природном состоянии не имеет аналогов в мире. Другие крупные водные объекты, например, Великие озера в Северной Америке, были не сохранены, а частично восстановлены после серьезного нарушения их экосистем.
2.2. Приоритеты сохранения биоразнообразия: основные подходы к их определению и уточнению
Стратегия рассматривает три взаимосвязанных блока приоритетного внимания:
1. Объекты сохранения. Этот блок включает экосистемы, сообщества, виды, требующие приоритетного сохранения.
2. Факторы и источники воздействия. В этом блоке рассматриваются как положительные, так и отрицательные факторы (преимущественно антропогенные или находящиеся в сфере влияния человека) и источники, прямо или косвенно воздействующие на объекты сохранения.
3. Направления действий для сохранения биоразнообразия.
В настоящем разделе обсуждаются все три блока приоритетов и процесс их формирования. В соответствии с принципом территориальной специфичности, эти приоритеты различны в разных экологических зонах.
2.2.1. Экологические зоны Байкальской природной территории
В соответствии с Федеральным законом “Об охране озера Байкал“ Байкальская природная территория разделена на три экологических зоны, которые позволяют определять приоритеты сохранения Байкала с учетом территориальной специфичности.
2.2.1.1. Центральная зона
Общая площадь Центральной Зоны (ЦЗ) <4> в границах объекта (участка) всемирного природного наследия (УВН) около 9 млн. га, из которых 3,15 млн. - акватория озера. Население зоны относительно невелико: около 150 - 200 тыс. человек, из которых примерно 1/3 проживает в Иркутской области, остальные в Республике Бурятия. В основном население занято в лесном хозяйстве, транспорте, местной промышленности, рыболовстве, сфере обслуживания, включая рекреационный и туристический бизнес. При этом берег Байкала освоен крайне неравномерно, значительная концентрация населения и хозяйственной деятельности существует на небольших территориях.
--------------------------------
<4> Точное определение границ Центральной экологической зоны в соответствии с Законом РФ “Об охране озера Байкал“ отдельная задача, решаемая в настоящее время.
Многие виды и субъекты деятельности в ЦЗ как напрямую, так и опосредованно влияют на водные и наземные природные комплексы: промышленность побережья (прежде всего БЦБК), города, поселки на берегу и их коммунальное хозяйство, рекреация, лесное хозяйство, сельское хозяйство, прокладка и эксплуатация коммуникаций, железнодорожный транспорт, берегоукрепительн“е работы, портовое хозяйство. Вследствие неравномерности освоения Центральной зоны, существуют ярко выраженные области повышенного антропогенного воздействия на Байкал: Южно-байкальская, тяготеющая к Транссибирской магистрали, Нижне-Селенгинская, в нижнем течении реки Селенги, и Северо-байкальская в зоне БАМа.
Задолго до провозглашения Байкала в качестве УВН, практически вся территория Центральной зоны была охвачена действием самых разнообразных специальных природоохранных правил, норм и ограничений, начиная от резервирования и создания 1.9 млн. га федеральных ООПТ и разработки “Правил рубок главного пользования и лесовосстановительных рубок в лесах бассейна оз. Байкал“ (1991 г.) до принятия “Норм допустимых воздействий на экологическую систему озера Байкал“.
Политические и экономические реформы последних лет привели к спаду экономики Центральной зоны и росту безработицы, особенно сезонной, в связи закрытием предприятий, спадом туризма, сокращением объема перевозок и т.д. Население все в большей степени зависит и будет зависеть от непосредственного использования природных ресурсов как озера, так и наземной территории объекта всемирного наследия. В результате ослабления государственного контроля за использованием природных ресурсов происходит захват земель побережья Байкала, деградация лесных ресурсов Центральной зоны. Бедственное экономическое положение населения приводит к расхищению частными лицами и мелкими хозяйствующими субъектами таких биологических ресурсов как рыба, дикорастущие растения, которое носит массовый характер даже на землях федеральных ООПТ. В последние годы начались массированные промышленные рубки леса различными лесопромышленными компаниями в особо ценных лесных массивах, включая ООПТ.
2.2.1.2. Буферная зона
В соответствии с Законом “Об охране озера Байкал“ к этой зоне относится территория за пределами Центральной экологической зоны, включающая в себя водосборный бассейн озера Байкал в пределах Российской Федерации.
Основная часть водосборного бассейна располагается в Республике Бурятия и Читинской области и оказывает влияние на экосистему Байкала через сток рек, наиболее крупными из которых являются Селенга, Баргузин, Верхняя Ангара, Снежная, Турка. Бассейн занимает более 60 млн. га, и в российской части его населяет около 1,1 млн. человек. Существенную роль в формировании стока рек, впадающих в Байкал, играют леса, занимающие 72% водосбора.
Хозяйственная деятельность, оказывающая основное влияние на Байкал, включает Селенгинский, Гусиноозерский, Петровск-Забайкальский, Северобайкальский и Улан-Удэнский промузлы, добычу полезных ископаемых, сельское и лесное хозяйство, а также коммунальное хозяйство крупных городов. Через сток крупных рек кумулятивное воздействие на Байкал оказывает нерациональное размещение объектов хозяйственной деятельности, низкий уровень технологий производства, недостаточная степень очистки сточных вод, отсутствие технологической дисциплины и экологической культуры во многих отраслях хозяйствования.
Определенную опасность для экосистемы озера Байкал представляет деградация сельскохозяйственных земель в бассейне Селенги. Эрозия почв приводит к изменению гидрохимического состава стока рек и длительному воздействию на водную экосистему Байкала с трудно предсказуемыми последствиями.
Одной из главных экологических проблем для экосистемы Байкала является нерациональное ведение лесного хозяйства, в результате чего за последние 20 лет существенно изменился гидрологический режим речной сети бассейна озера Байкал (перестала существовать треть малых рек и ручьев).
Следует отметить, что в буферной зоне, по сравнению с центральной, слабо развита сеть ООПТ.
В целом это регион с депрессивной экономикой и экстенсивным развитием, с основными перспективами в области партнерства в транзите газа и электроэнергии, добычи полезных ископаемых и лесодобычи.
Регион имеет неиспользованный потенциал в области самообеспечения населения сельскохозяйственной продукцией, курортно-рекреационного бизнеса, развития фармацевтической, пищевой, деревообрабатывающей промышленности.
Главной особенностью населения этой зоны по сравнению с другими является его зависимость от использования природных ресурсов бассейна озера Байкал и сохранившиеся навыки традиционного природопользования, обусловленные многовековыми этнокультурными традициями.
Зависимость населения водосборного бассейна от использования ресурсов собственно Байкала невелика.
2.2.1.3. Зона атмосферного влияния
Зона атмосферного влияния в соответствии с Законом о Байкале, включает в себя мощный в промышленном, финансовом, политическом и научном отношении Иркутско-Черемховский промышленный узел, который располагается в основном вдоль реки Ангары. Мощное воздействие со стороны этой зоны на экосистему Байкала связано прежде всего с влиянием Ангарского каскада ГЭС на колебания уровня озера. На Байкал влияют также выбросы в атмосферу предприятий алюминиевой, целлюлозно-бумажной, нефтехимической и иной промышленности, использующих дешевую электроэнергию ГЭС, и выбросы ТЭС, работающих в единой энергосистеме с ГЭС.
Ключевой группой интересов является в настоящее время АОЭиЭ “Иркутскэнерго“ и связанные с ней промышленно-финансовые круги. В 90-е годы Иркутский ТЭК динамично развивался, планировалось осуществление двух принципиально важных для Байкальского региона проектов строительство Ковыктинского газопровода и ЛЭП в Китай. В перспективе данный комплекс может быть как основой экономического благосостояния Иркутской области и прилегающих территорий, так и сдерживающим фактором в развитии иных отраслей экономики. В любом случае промышленный комплекс зоны атмосферного влияния имеет большое политическое и экономическое значение в масштабах Российской Федерации. Проблемы комплекса впрямую и косвенно затрагивают интересы многих миллионов людей, значительное число финансово-промышленных и политических групп интересов, в том числе фактически всего населения Байкальского региона.
Влияние на Байкал со стороны зоны атмосферного влияния усиливается тем, что с этой территории на побережье направляется основной поток неорганизованных отдыхающих и туристов на Байкал. Кроме того, население зоны атмосферного влияния, в наибольшей степени обеспеченное финансовыми ресурсами, осуществляет экспансию загородного и дачного строительства на побережье.
2.2.2. Приоритеты стратегии: объекты сохранения
2.2.2.1. Критерии отнесения объектов сохранения к приоритетным
Макрообъектом сохранения является экосистема озера Байкал в целом. Учитывая масштабность объекта и невозможность достижения поставленной цели сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал без четкой и обоснованной расстановки приоритетов, целесообразно выделить приоритетные для сохранения элементы этой экосистемы объекты сохранения.
Объекты сохранения определяются, исходя из всех доступных данных, путем экспертного научного анализа. Практически, состояние выделенных таким образом приоритетных объектов сохранения может служить индикатором состояния озера Байкал.
Критериями отнесения объектов сохранения (экосистем, сообществ, видов, и т.п.) к приоритетным являются следующие:
- Экосистемы и места обитания, характеризующиеся высокой степенью разнообразия, большим числом эндемичных или находящихся в опасности видов;
- Экосистемы и места обитания, необходимые для миграции видов;
- Экосистемы и места обитания, имеющие социальное, научное или культурное значение. В частности, экосистемы и места обитания, имеющие особую ценность с точки зрения местного населения, могут быть отнесены к приоритетным объектам сохранения;
- Виды, находящиеся в опасности; эндемичные и “краснокнижные“ виды;
- Генофонд байкальских организмов, имеющий социальное, культурное и/или экономическое значение;
- “Ключевое звено“ в экосистеме (определяющие стабильность функционирования экосистемы Байкала и/или ее составных частей).
Перечень объектов сохранения, составление которого является самостоятельной задачей, необходимо корректировать по мере накопления новых и более точных представлений об экосистеме озера Байкал, особенностях и закономерностях ее функционирования.
В первом приближении в соответствии с приведенными выше критериями, к приоритетным объектам сохранения следует отнести:
- “ленточные“ популяции и сообщества бентосных видов в прибрежной полосе;
- комплекс видов, населяющих толщу воды (в первую очередь планктонного сообщества);
- наземные экосистемы Центральной зоны.
2.2.2.2. “Ленточные“ популяции и сообщества мелководий прибрежной зоны
Наибольшее число эндемичных видов животных обитает в литорали - на глубинах 0 - 20 м (в западной и южной частях озера). Пояс глубин 0 - 3 м является первичным фильтром и буфером для сообществ толщи воды озера Байкал. Он подвержен наибольшему влиянию как антропогенных, так и природных факторов, и поэтому требует особого внимания с точки зрения сохранения биологического разнообразия озера Байкал. Среди сообществ мелководий наиболее уязвимы те, что находятся на крутых склонах Байкальской котловины, занимая небольшую площадь. В поясе глубин 20 - 30 м происходит резкое изменение видового состава сообщества, особенно двух групп животных, создающих наибольшую биомассу: гаммарид и моллюсков. Пояс глубин 20 - 30 м можно считать первой вертикальной границей сообществ донных животных. В этом же поясе глубин (20 - 30 м) резко меняется видовой состав донных водорослей (макрофитов).
2.2.2.3. Толща воды и ее обитатели
Среда обитания редких и эндемичных видов Байкала формируется в первую очередь планктонными микроорганизмами, живущими в водной толще.
Сообщество фитопланктона в шельфовой зоне западной и южной части озера Байкал определяет функционирование сообществ фитопланктона и зоопланктона всего открытого Байкала (его пелагической части).
Собственно шельф (глубины до 100 - 150 м) играет ведущую роль в процессах самовозобновления фитопланктона: благоприятные условия сохранения покоящихся стадий водорослей (спор), наибольшая обеспеченность элементами питания (азот, фосфор, кремний для создания раковин диатомовых водорослей). Шельф озера Байкал экологически адекватен неретической зоне океана (наиболее продуктивная часть океана, обладающая наибольшим биологическим разнообразием).
Планктонные водоросли (фитопланктон) преобразуют энергию солнечного света и неорганические вещества в пищу всех остальных обитателей Байкала. Все байкальские организмы включены в сложные пищевые сети, опирающиеся на фитопланктон. Функционирование фитопланктона зависит в первую очередь от таких факторов как концентрация минеральных форм азота и фосфора, освещенность, прозрачность воды, ее температура.
2.2.2.4. Экосистемы прибрежных территорий
Природные сообщества суши на значительных площадях вокруг Байкала обладают очевидной важностью для охраны озера. Они представляют при этом значительную самостоятельную ценность, в том числе как типичные участки мало нарушенных природных сообществ, местообитания редких и эндемичных видов наземной фауны и флоры.
Экосистемы прибрежных территорий неоднородны и представлены в основном болотными, степными и лесными биотическими сообществами. Биотические сообщества имеют разные средорегулирующие функции и разную степень устойчивости по отношению к внешним воздействиям. Водно - болотные экосистемы в устьях рек играют те же функции фильтра и буфера, что и “ленточные“ популяции и сообщества прибрежной зоны. Совместно они образуют геохимические и биохимические барьеры (в так называемых экотонных зонах) являющиеся своеобразной “защитной рубашкой“ для коренных байкальских видов. Верховые же болота вместе с лесными экосистемами на приводораздельных зонах I порядка (вблизи вершин хребтов, окаймляющих озерную чашу Байкала) играют важную водоформирующую роль. Степные участки в Центральной зоне (в основном все они вторичны, естественных почти не осталось) играют стабилизирующие средозащитные функции для стока рек, обеспечивая стабильность их гидрохимического и биотического состава. Биологическое разнообразие не нарушенных естественных степей Приольхонья и острова Ольхон (степей, которые еще не разрушил человек) сложилось не менее 1 млн. лет назад
“Коренные“ леса обладают биологическим разнообразием, наиболее полно соответствующим климатическим условиям региона. Это разнообразие (видовое и разнообразие сообществ) наиболее устойчивое.
2.2.3. Приоритеты стратегии: факторы и источники воздействия
Приоритетного внимания в рамках Стратегии требуют в первую очередь, антропогенные факторы и те природные факторы, которые могут, в той или иной мере, управляться человеком. При этом рассматриваются факторы, оказывающие как прямое, так и косвенное воздействие на приоритетные объекты сохранения.
В целом, факторы воздействия на биоразнообразие экосистемы Байкала можно разделить на:
- изменяющие среду обитания живых организмов;
- прямого действия на живые организмы и их сообщества;
- факторы, воздействующие на живые организмы и их сообщества через других представителей живого мира.
Факторы воздействия могут иметь при этом физическую, химическую, биологическую, социальную природу:
- К факторам физической природы можно отнести такие как:
-- глобальные изменения среды и климата;
-- нарушение естественного гидрологического режима озера Байкал (прежде всего изменение уровня воды и естественной сезонной динамики его колебания вследствие зарегулирования стока, снижение уровня водности притоков);
-- сброс твердых материалов при проведении берегоукрепительных работ и строительстве дорог непосредственно на побережье;
-- ветровая и водная эрозия почв.
- К факторам химической природы, например:
-- промышленные и бытовые сбросы и выбросы;
-- изменение природных химических процессов.
- К факторам биологической природы, например:
-- биологическое загрязнение;
-- бесконтрольное изъятие биологических ресурсов (в том числе вырубка лесов).
- К факторам социальной природы относятся, например:
-- ослабление у населения национальных, религиозных, бытовых традиций бережного отношения к природе Байкала;
-- обнищание населения прибрежных поселков, что ведет к увеличению изъятия “бесплатных“ природных ресурсов;
-- экспансия строительства на побережье, провоцируемая необходимостью вложения новых капиталов;
-- аномальное размещение предприятий и населенных пунктов на побережье;
-- снижение эффективности работы государственных природоохранных органов;
-- недостаточный уровень экологической образованности.
Выявление значимых факторов воздействия позволяет определить источники воздействия, требующие приоритетного внимания. Источники воздействия на биоразнообразие можно разделить на три типа:
- к первому относятся источники непосредственного воздействия;
- второй тип источники опосредованного воздействия;
- третий тип источники воздействия на биоразнообразие за счет их регулирующих функций.
По первым двум типам можно привести множественные примеры и длинные перечни, а к третьему типу относится ограниченный ряд источников, однако они должны быть отнесены практически ко всем факторам воздействия. К третьему типу источников относятся, например, специально уполномоченные органы по охране окружающей среды и их региональные подразделения, органы местного самоуправления, органы управления субъектами РФ Байкальского региона, органы управления РФ.
Каждый из факторов должен рассматриваться относительно ареала его воздействия на конкретные биотопы и сообщества. Каждый из факторов может быть производным нескольких источников, а каждый источник продуцентом нескольких факторов. В зависимости от мощности источника воздействие фактора может быть глобальным, трансграничным, региональным, зональным и локальным.
Объективная количественная оценка влияния большинства факторов на биоразнообразие затруднена и может быть дана только на уровне экспертных предположений. Приведенный ниже перечень факторов воздействия на биоразнообразие экосистемы Байкала (в соответствии с выбранными выше приоритетами) далеко не исчерпывающий, так же как указанные в скобках источники этих факторов (источники третьего типа не упоминаются, так как их, по умолчанию, можно отнести практически ко всем факторам антропогенного воздействия).
2.2.3.1. Факторы и источники воздействия на сообщества мелководий прибрежной зоны и “ленточные“ популяции
- Факторы физической природы, например:
-- нарушение естественного гидрологического режима озера Байкал, прежде всего изменение уровня воды и естественной сезонной динамики его колебания вследствие зарегулирования стока, снижение уровня водности притоков (каскад ангарских ГЭС, АОЭиЭ “Иркутскэнерго“, региональные энергетические комиссии, РАО ЕЭС, лесозаготовители, сельскохозяйственные мелиоративные предприятия);
- Факторы химической природы, например:
-- промышленные и бытовые сбросы и выбросы: а) химическое загрязнение поверхностных стоков от неконтролируемых источников на побережье, размещение бытовых и промышленных отходов на побережье, вредные вещества и иные эффекты от прибрежного железнодорожного и автомобильного транспорта, флота, добыча полезных ископаемых и геолого-разведочные работы - разведка месторождений нефти и газа, строительство, рекреационная нагрузка (сельхозпредприятия, частные землепользователи, промышленные, транспортные предприятия, предприятия по добыче, транспорту природных ресурсов, неорганизованные туристы); б) химическое загрязнение водотоков бассейна озера Байкал (промышленные - в том числе добывающие, транспортирующие, перерабатывающие и другие - и сельскохозяйственные предприятия - в том числе частные);
-- промышленные выбросы: загрязнение воздушного бассейна (предприятия зоны атмосферного влияния, промышленные предприятия городов на побережье озера Байкал, транспорт).
- Биологические факторы, например:
-- привнесение в Байкал “чужеродных“ видов - намеренное или случайное (рыборазводные предприятия, экспериментальные лаборатории, транспортные предприятия, туристы, население при перевозке, культивировании, изучении рыб, растений и других гидробионтов с несоблюдением карантинных мероприятий);
-- неконтролируемый промысел рыбы (местное население, рыболовные предприятия).
- Социальные факторы, например:
-- ослабление у населения национальных, религиозных, бытовых традиций бережного отношения к природе Байкала (местное население, образовательные учреждения и учреждения культуры, религиозные конфессии, общественные организации);
-- обнищание населения прибрежных поселков, что ведет к увеличению изъятия “бесплатных“ природных ресурсов (местное население, образовательные учреждения);
-- экспансия строительства на побережье, провоцируемая необходимостью вложения новых капиталов (население региона);
-- аномальное размещение предприятий и населенных пунктов на побережье;
-- снижение эффективности работы государственных природоохранных органов;
-- недостаточный уровень экологической образованности (местное население, образовательные учреждения и учреждения культуры, общественные организации).
2.2.3.2. Факторы и источники воздействия на обитателей толщи воды
- Факторы физической природы, например:
-- изменение уровня воды в озере и естественного режима его колебаний (каскад ангарских ГЭС, АОЭиЭ “Иркутскэнерго“, региональные энергетические комиссии, РАО ЕЭС, лесозаготовители, сельскохозяйственные предприятия - осушение водно-болотных угодий);
- Факторы химической природы, например:
-- химическое загрязнение крупных притоков озера Байкал, сбросы в озеро сточных вод предприятий, расположенных на побережье, хозбытовые стоки крупных городов (промышленные - в том числе добывающие, транспортирующие, перерабатывающие и другие - и сельскохозяйственные предприятия в том числе частные - Байкальского региона, ЖКХ);
-- загрязнение воздушного бассейна (предприятия зоны атмосферного влияния, промышленные предприятия крупных городов на побережье озера Байкал).
2.2.3.3. Факторы и источники воздействия на экосистемы прибрежных территорий
- Факторы физической природы, например:
-- нарушение естественного гидрологического режима озера Байкал, прежде всего изменение уровня воды и естественной сезонной динамики его колебания вследствие зарегулирования стока, снижение уровня водности притоков (каскад ангарских ГЭС, АОЭИЭ “Иркутскэнерго“, региональные энергетические комиссии, РАО ЕЭС, лесозаготовители, сельскохозяйственные предприятия - осушение водно-болотных угодий);
-- вытаптывание естественных экосистем прибрежных территорий в результате неорганизованного туризма и перевыпаса скота (туристические фирмы, неорганизованное население, местные жители, сельскохозяйственные предприятия);
- Факторы химической природы, например:
-- промышленные и бытовые сбросы и выбросы: химическое загрязнение земель от неконтролируемых источников на побережье, размещение бытовых и промышленных отходов на побережье, вредные вещества и иные эффекты от прибрежного железнодорожного и автомобильного транспорта, добыча полезных ископаемых и геолого-разведочные работы - разведка месторождений нефти и газа, строительство, рекреационная нагрузка (сельхозпредприятия, частные землепользователи, промышленные, транспортные предприятия, предприятия по добыче, транспорту природных ресурсов, неорганизованные туристы);
-- промышленные выбросы: загрязнение воздушного бассейна (предприятия зоны атмосферного влияния, промышленные предприятия городов на побережье озера Байкал, транспорт).
- Биологические факторы, например:
-- экстенсивное развитие сельского хозяйства с заменой естественных биоценозов на искусственные (сельскохозяйственные предприятия, местное население);
-- исчезновение дикоросов в результате неконтролируемого промысла (местное население, специализированные предприятия);
-- исчезновение лесов в результате неконтролируемых рубок и пожаров (местное население, специализированные предприятия);
-- осушение водно-болотных угодий и увлажненных земель для сельскохозяйственных, промышленных и других нужд (местное население, сельскохозяйственные предприятия, специализированные предприятия).
- Социальные факторы, например:
-- ослабление у населения национальных, религиозных, бытовых традиций бережного отношения к природе Прибайкалья и Забайкалья (местное население, образовательные учреждения и учреждения культуры, религиозные конфессии, общественные организации);
-- обнищание населения прибрежных поселков, что ведет к неконтролируемой хозяйственной деятельности в прибрежной зоне с нарушением экологических норм, в том числе: увеличение изъятия “бесплатных“ природных ресурсов, рекреационная деятельность, охота, собирательство, развитие мелкой промышленности, фермерской деятельности (местное население, образовательные учреждения);
-- экспансия строительства на побережье, провоцируемая, в частности, необходимостью вложения новых капиталов (население региона);
-- аномальное размещение предприятий и населенных пунктов на побережье;
-- снижение эффективности работы государственных природоохранных органов;
-- недостаточный уровень экологической образованности (местное население, образовательные учреждения и учреждения культуры, общественные организации);
2.2.3.4. Факторы и источники воздействия на экосистему озера Байкал в целом
Для Байкала в целом, как экосистемы планетарного масштаба, помимо перечисленных выше, существуют специфические факторы, которые обычно не упоминаются при рассмотрении более или менее локальных природных экосистем.
- Факторы физической природы, например:
-- глобальные изменения среды и климата (антропогенное воздействие, в частности: тепловое загрязнение, парниковый эффект, нарушения озонового слоя);
- Факторы химической природы, например:
-- изменение природных химических процессов (тепловое загрязнение глобального уровня, кумулятивный эффект химических загрязнений со стороны бассейна, центральной зоны и зоны атмосферного влияния озера Байкал).
- Факторы биологической природы, например:
-- текущие эволюционные процессы живого мира (общебиологические закономерности под действием сочетания антропогенных факторов, таких как направленные генетические изменения, антропогенный мутагенез);
-- изменение взаимоотношений в пищевых сетях байкальской биоты (общебиологические закономерности в результате сочетания антропогенных факторов).
2.2.4. Приоритетные направления действий по сохранению биоразнообразия
Выбор приоритетных направлений действий осуществляется с учетом следующих позиций:
- соответствие приоритетам Стратегии по объектам сохранения;
- соответствие приоритетам Стратегии по факторам и источникам воздействия;
- ощутимость ожидаемых результатов и/или возможность их использования для достижения цели Стратегии;
- возможность использования современных средств и методов сохранения живой природы.
В результате экспертной оценки в Стратегии сохранения биоразнообразия с учетом приведенных выше позиций были предложены следующие направления действий.
1. Информационное - оценка биоразнообразия; мониторинг состояния экосистемы озера Байкал; обработка, распространение и использование информации.
2. Управление и организация хозяйственной деятельности - по уровням управления (государственное, местное самоуправление, уровень хозяйствующих субъектов и структур гражданского общества) и инструментам управления (территориальная экологическая политика разработка планов развития и управления для отдельных территорий и хозяйствующих субъектов, экологический мониторинг и контроль, экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду, экологический аудит, зонирование, лицензирование).
3. Нормативно правовое - совершенствование механизмов правоприменения, формирование региональной нормативно-правовой базы по сохранению биоразнообразия с учетом опыта других регионов и стран, координация международного, федерального и регионального законодательства.
4. Финансово-экономическое - переориентация деятельности хозяйствующих субъектов на экологически приемлемые формы, поиск, формирование и поддержка рыночных механизмов для сохранения биоразнообразия, использование современных финансовых и экономических инструментов стимулирования рационального природопользования и сохранения живой природы.
5. Охрана и воспроизводство живой природы региона - поддержка и развитие особо охраняемых территорий, развитие организационной структуры охраны и воспроизводства ресурсов живой природы, создание Красных книг.
6. Общественно-политическое - формирование экологического мировоззрения (экологическое образование, воспитание, просвещение, пропаганда, реклама, другие технологии взаимодействия с общественностью); объединение усилий субъектов Федерации подготовка общих политических решений в области сохранения биоразнообразия в Байкальском регионе.
7. Социальное партнерство - любые формы деятельности, направленные на согласование интересов органов государственной власти и местного самоуправления, общественности, субъектов хозяйственной деятельности в сфере сохранения биоразнообразия.
8. Международное сотрудничество - международные договоры (в т.ч. Конвенции), международные проекты и программы, экономическое сотрудничество и др.
Задачи каждого направления различаются по времени их постановки и исполнения и специфичны для разных экологических зон Байкальского региона. Решение этих задач предполагается с применением современных инструментов и механизмов, описанных в представленных ниже разделах Стратегии по организации действий для сохранения биоразнообразия озера Байкал.
3. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЙСТВИЙ
3.1. Организация действий: терминология и пояснения
Участник Стратегии - субъект (физическое или юридическое лицо), тем или иным способом оказывающий влияние на биоразнообразие экосистемы озера Байкал и принимающий участие в выполнении задач Стратегии.
Инструменты сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал - виды деятельности, средства и методы, с помощью которых достигается цель Стратегии.
Механизмы сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал (механизмы Стратегии) - способы объединения участников, инструментов и доступных ресурсов в систему согласованных действий и мероприятий, нацеленную на решение задач сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал.
3.2. Цель и задачи Стратегии
Цель Стратегии - сохранение экосистемы озера Байкал в ее естественном состоянии для ныне живущих и будущих поколений.
Цель Стратегии достигается путем выполнения поставленных ею задач.
Характер задач, решаемых для достижения цели Стратегии, определяется территориальной специфичностью экологических зон Байкальского региона, ролью и интересами участников Стратегии, приоритетностью объектов охраны и воспроизводства, факторами и источниками воздействия, направлениями действий.
3.2.1. Общие задачи
К общим для всего Байкальского региона задачам сохранения биоразнообразия Байкала, не зависящим от специфики экологических зон, относятся:
- Поддержание и развитие образа Байкала как мировой и национальной ценности. Решение этой задачи должно способствовать получению конкурентных преимуществ и дополнительной поддержки региону в связи с охраной озера Байкал.
- Формирование “байкальской“ идеологии, основанной на культурных ценностях народов Байкальского региона и современном понимании всемирного значения Байкала, когда каждый член общества связывает свое благополучие с благополучием озера.
- Распределение ответственности и организация сотрудничества на всех уровнях - от местного до международного. Во главу угла ставится сохранение и сбалансированное неистощительное использование природного разнообразия. На всех уровнях необходимо сотрудничество всех заинтересованных сторон - органов государственной власти, местного самоуправления, бизнеса, общественности.
- Создание возможностей и организация свободного доступа ко всей накопленной информации об экосистеме озера Байкал с целью ее эффективного использования для решения задач сохранения биоразнообразия.
- Исследование проблем сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал (в том числе собственно биоразнообразия), и возможностей устойчивого использования ресурсов живой природы региона.
- Формирование и корректировка программ социально-экономического развития территорий, расположенных в Байкальском регионе, с учетом принципов и задач сохранения биоразнообразия Байкала.
3.2.2. Задачи для центральной зоны
- Переориентация хозяйственной деятельности и инфраструктуры на экологически приемлемые формы, само существование которых требует высокой сохранности природных сообществ УВН. Обеспечить занятость в них местного населения.
- Обеспечение гармоничного сочетания поселений и хозяйственных объектов с природным окружением.
- Создание долговременной экологически обоснованной системы ограничения хозяйственной деятельности на основе функционального зонирования территории и акватории.
- Взять под реальную территориальную охрану (ООПТ) сохранившиеся наземные и мелководные сообщества и территории, определяющие их сохранность. Обеспечить защиту этих сообществ и территорий на практике в рамках скоординированной системы управления и охраны.
- Разработать и внедрить комплекс мер по предотвращению вселения чужеродных видов и исправлению последствий там, где такое вселение произошло. Создать долгосрочную систему охраны и восстановления отдельных сообществ, популяций и видов, состояние которых ухудшается, охватывающую как Центральную зону, так и необходимые сопредельные территории.
3.2.3. Задачи для буферной зоны
- Уменьшение сбросов загрязняющих веществ в речную сеть от хозяйственных объектов с целью последовательного сокращения общего воздействия на Байкал.
- Экологическая оптимизация структуры использования природных ресурсов с ориентацией в первую очередь на стабилизацию водорегулирующих и средообразующих функций наземных экосистем. Внедрение неистощительных методов ведения сельского и лесного хозяйства, основанных на экосистемном подходе.
- Совершенствование территориальной системы охраны природы путем созд“ния Байкальской экологической сети.
3.2.4. Задачи для зоны атмосферного влияния
- Последовательное уменьшение выбросов в атмосферу.
- Обеспечение экологически оптимального уровневого режима озера Байкал.
- Экологическая оценка и оптимизация планов развития ТЭК и сопряженных производств региона для комплексного решения проблем охраны озера Байкал.
3.3. Участники Стратегии, их роль и интересы в сохранении биоразнообразия
Задача сохранения биоразнообразия может быть успешно решена, если понимать ее как задачу управления воздействием на него.
3.3.1. Субъекты и уровни управления воздействием на биоразнообразие
Стратегия призвана содействовать вовлечению всего общества в решение задач по сохранению биоразнообразия. Поэтому важнейшим элементом Стратегии являются участники. Участники выступают в качестве субъектов, способных управлять своим воздействием на биоразнообразие и таким образом участвовать в решении задач сохранения биоразнообразия. Ключевым моментом, обусловливающим эффективное участие различных субъектов в сохранении биоразнообразия и координации усилий, является анализ участником собственного воздействия на биоразнообразие и соотнесение собственных интересов, возможностей и задач с приоритетами и задачами Стратегии.
В соответствии с возможностями управления воздействием на биоразнообразие экосистемы озера Байкал, участники Стратегии условно разделены на следующие большие группы:
- органы государственной власти;
- органы местного самоуправления;
- бизнес;
- другие структуры гражданского общества.
В настоящем разделе обсуждаются возможности участия различных субъектов в решении задач сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал, исходя из того, что деятельность по сохранению биоразнообразия должна:
- осуществляться на добровольной основе;
- быть связанной с приоритетами Стратегии и направленной на решение задач сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал;
- органично встраиваться в основную деятельность субъекта, быть “профильной“;
- нести выгоды участнику.
3.3.2. Государственная власть и сохранение биоразнообразия
К органам государственной власти относятся:
- Федеральное Собрание РФ и законодательные органы субъектов РФ.
- Федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения.
3.3.2.1. Органы законодательной власти
Роль законодательных органов России и субъектов Федерации в стратегии сохранения биоразнообразия состоит в обновлении и развитии законодательной базы, отвечающей приоритетам Стратегии в целях стимулирования хозяйствующих субъектов к сохранению живой природы и экосистем Байкальского региона. Противоречивое законодательство, строящееся в основном на наказательных принципах и не стимулирующее природопользователей к систематической деятельности в области охраны окружающей среды, не апеллирующее к собственной инициативе хозяйствующих субъектов - один из главных тормозов на пути устойчивого развития.
Федеральным собранием сделан крупный шаг, обеспечивающий возможность сохранения биоразнообразия озера Байкал - принят Федеральный Закон “Об охране озера Байкал“. Важно сформировать блок региональных законов и подзаконных актов, направленных на реализацию положений этого закона. Однако не менее важно, чтобы экологические приоритеты, в частности, приоритеты сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал, были органично встроены и в другие, “не экологические“ блоки законодательства. В этом смысле можно констатировать, что законодательная власть субъектов Федерации может (и должна) принять активное участие в решении буквально всех задач сохранения биоразнообразия.
Другое важное направление, практически не проработанное в российском законодательстве (в т.ч. и на федеральном уровне) - правовая поддержка экологических инициатив и активности хозяйствующих субъектов, развитие систем экологического менеджмента.
3.3.2.2. Органы исполнительной власти
Органы исполнительной власти, прежде всего Правительство России, Администрации (Правительства) субъектов Федерации призваны обеспечить достойный уровень жизни жителям региона и удовлетворение их потребностей на основе принципов устойчивого развития. Органы исполнительной власти субъектов Федерации являются проводниками стратегии устойчивого развития в регионах, то есть могут (и должны) обеспечить условия для согласованного решения задач социально-экономического развития и сохранения биоразнообразия.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации, расположенных в Байкальском регионе, имеют множественные рычаги влияния на факторы воздействия на биоразнообразие. К приоритетным факторам воздействия на биоразнообразие, находящимся в сфере влияния этих органов, в частности относятся:
1) обеспечение охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов;
2) определение основных направлений охраны окружающей природной среды, в том числе утверждение региональных программ по рациональному экологически безопасному использованию природных ресурсов и их воспроизводству;
3) государственная поддержка и развитие системы экологического воспитания и образования;
4) участие в определении правового статуса, порядка разработки и реализации планов рационального землепользования на территории Байкальского региона;
5) осуществление государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы в соответствии с законодательством;
6) обеспечение соблюдения установленного законом режима природопользования в особо охраняемых природных территориях;
7) информирование населения об экологической обстановке;
8) включение приоритетов сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал в территориальные программы социально-экономического развития.
3.3.2.2.1. Федеральные природоохранные органы
На сегодняшний день специально уполномоченным федеральным органом в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов является Министерство природных ресурсов РФ (МПР). Это министерство с августа 2000 г. фактически объединило функции трех ведомств, существовавших ранее и имевших самостоятельные полномочия в области охраны окружающей среды:
- Министерства природных ресурсов;
- Госкомэкологии РФ;
- Федеральной службы лесного хозяйства (Рослесхоз).
Нормативное поле для такого объединения к настоящему моменту до конца не урегулировано. Важными задачами на ближайшую перспективу должны стать сохранение и развитие достижений в области охраны окружающей среды, сделанных ранее.
Основной функцией Министерства природных ресурсов и его территориальных подразделений всегда были координация деятельности и проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов. Соответственно, МПР и его территориальные подразделения всегда имели множественные рычаги влияния на сохранение биоразнообразия. На сегодняшний день эти рычаги многократно преумножены.
В качестве основных достижений Госкомэкологии РФ, которые не должны быть утеряны в процессе реструктуризации, следует отметить:
- Создание системы государственного экологического контроля и экологической экспертизы;
- Создание эффективной системы охраняемых территорий;
- Создание основ для формирования экологической политики Российской Федерации.
В качестве важных для управления сохранением биоразнообразия функций, осуществлявшихся бывшим Рослесхозом, важно сохранить в процессе реструктуризации МПР и его территориальных подразделений следующие общие и частные задачи:
- реализация основных направлений государственной политики в области использования, воспроизводства, охраны, защиты лесов и ведения лесного хозяйства;
- организация и обеспечение рационального, многоцелевого, непрерывного и неистощительного лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, рационального использования земель лесного фонда, сохранения и усиления средообразующих, защитных, водоохранных, оздоровительных, санитарно-гигиенических и иных полезных природных свойств лесов;
- обеспечение сохранения природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение, биологического разнообразия, а также охраны объектов животного мира и среды их обитания на землях лесного фонда совместно с другими специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания;
- сокращение (в долгосрочной перспективе - ликвидация) незаконных рубок;
- охрана лесов от пожаров и профилактические меры.
В контексте Стратегии важнейшей задачей является включение приоритетов сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал в программы и планы подразделений объединенного Министерства - от “Национального плана действий в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов Российской Федерации на 2001 - 2010 гг.“ до планов действий территориальных комитетов субъектов Федерации, расположенных в Байкальском регионе. К этому есть все предпосылки.
Важным дополнительным ресурсом в работе службы территориальных подразделений МПР может стать использование положительного опыта взаимодействия на основе сотрудничества и взаимного доверия с общественными организациями и местным населением, накопленного территориальными подразделениями Рослесхоза и Госкомэкологии.
Таким образом, в условиях реструктуризации системы государственного управления в области охраны окружающей среды Министерство природных ресурсов РФ и его территориальных подразделения могут в рамках своей основной деятельности содействовать:
- сохранению и укреплению системы государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы;
- развитию системы охраняемых территорий и созданию Байкальской экологической сети;
- формированию территориальной экологической политики, с учетом приоритетов Стратегии;
- укреплению системы лесоохраны и лесовосстановления;
- развитию и укреплению диалога и сотрудничества заинтересованных сторон как мало используемого ресурса сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал.
3.3.2.2.2. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет)
Одной из основных функций Росгидромета и его региональных подразделений является мониторинг состояния и загрязнения окружающей природной среды. В сферу внимания Росгидромета также попадают крупные источники загрязнения, формирующие региональный фон. Тем самым деятельность Росгидромета в значительной мере пересекается с задачами Стратегии, соответственно, его участие (в первую очередь на уровне территориальных подразделений) в Стратегии может выражаться в соотнесении своей основной деятельности с приоритетами Стратегии.
Важнейшими действиями региональных подразделений Росгидромета, способствующими решению задач Стратегии могут стать мало используемые в настоящее время ресурсы:
- более четкая расстановка приоритетов в организации работ, с учетом приоритетов и задач Стратегии;
- преодоление межведомственных и межтерриториальных барьеров и сотрудничество в области предоставления информации;
- большая ориентация на пользователей информации о биоразнообразии экосистемы озера Байкал и приоритетных источниках и факторах воздействия на него.
Одной из важных задач в этой области может стать формирование единого банка данных о состоянии биоразнообразия и факторов влияния на него.
3.3.2.2.3. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор Минздрава РФ (Госсанэпиднадзор)
Одной из основных задач Госсанэпиднадзора и его региональных Центров является совершенствование правового регулирования вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности. К числу основных функций Госсанэпиднадзора относится контроль за санитарным состоянием территории, в том числе - мест рекреации. Задача поддержания территорий в состоянии, соответствующем санитарным нормам, коррелирует со стратегической задачей поддержания функционирования естественных экосистем - предотвращение вселения чужеродных видов (в частности, патогенных микроорганизмов в почвах).
Обеспечение санитарной чистоты байкальской воды и побережья - одна из составляющих задачи Стратегии по поддержанию и развитию образа Байкала как мировой и национальной ценности.
Одной из функций органов Госсанэпиднадзора является информирование населения о санитарно-гигиенической обстановке, а также санитарно-гигиеническое просвещение. Пособия, написанные с учетом региональной специфики, беседы с населением, выступления по радио и телевидению, посвященные правилам поведения на Байкале и в других рекреационных зонах могли бы способствовать решению задач Стратегии.
Значительным ресурсом, мало используемым (или почти не используемым) в настоящее время, является сотрудничество подразделений Госсанэпиднадзора с общественными организациями. Содействие созданию дружин, контролирующих поддержание санитарного порядка в зонах рекреации, опора на местное население - это резерв, который может послужить делу сохранения живой природы Байкала.
3.3.2.2.4. Силовые структуры и сохранение биоразнообразия
Важным фактором в жизни современного общества является деятельность силовых структур (армии, милиции, подразделений МЧС, ФСБ и др.). Присутствие силовых структур особенно ощущается и следует учитывать в пограничных участках Байкальского региона (Читинская область, Республика Бурятия).
Существует ряд возможностей участия армейских подразделений в сохранении живой природы, частично используемых уже в настоящее время:
- В армейских подразделениях ведется работа по экологическому образованию личного состава. Эта работа, в пределах Байкальского региона, может быть в большей степени ориентирована на решение задач сохранения биоразнообразия и может способствовать вовлечению в решение проблем сохранения биоразнообразия весьма широких масс населения.
- Участие военных в реализации природоохранных мероприятий, проводимых на территории региона - уменьшение влияния или ликвидация последствий основной деятельности на естественные экосистемы.
- Использование некоторых территорий (антенные поля и полигоны) в том числе и в целях сохранения биоразнообразия (в формах, не противоречащих основной деятельности).
Органы Министерства внутренних дел (МВД) также имеют экологические подразделения и выполняют ряд экологических функций (контроль за выбросами автотранспорта, в некоторых регионах - контроль за незаконным вывозом леса и др.).
Большие перспективы имеет участие в Стратегии подразделений Министерства чрезвычайных ситуаций (МЧС), чья основная деятельность направлена на ликвидацию стихийных бедствий и техногенных катастроф и их последствий. В ряде случаев представляется целесообразным большая ориентация деятельности на профилактические мероприятия.
Вовлечение силовых структур в решение задач Стратегии могло бы не только повысить эффективность и престиж Стратегии, но также содействовать повышению имиджа силовых структур и престижности военных профессий в глазах гражданского населения, а в конечном итоге консолидации общества на базе деятельности по сохранению биоразнообразия.
3.3.2.2.5. Охраняемые территории
Охраняемые территории являются частью государственной системы охраны природы. Проблемы охраняемых территорий, связанные в первую очередь с недостаточностью ресурсов, хорошо известны и должны решаться в приоритетном порядке.
В то же время, следует отметить, что существуют ресурсы, недостаточно используемые в целях сохранения биоразнообразия. В первую очередь таким ресурсом является сотрудничество с заинтересованными сторонами (органами власти и местного самоуправления, промышленными и бизнес - организациями, местным населением). Это сотрудничество должно строиться на принципах информационной открытости и совместного использования доступных ресурсов.
ООПТ в Байкальском регионе практически не используют такие формы работы, как информационные центры для посетителей, недостаточное внимание уделяется образовательным программам для школьников. Тем не менее, в регионе имеются положительные примеры сотрудничества, подлежащие тиражированию.
3.3.3. Местное самоуправление и сохранение биоразнообразия
Важным участником Стратегии являются органы местного самоуправления (МСУ). На этом уровне власти прямые и обратные связи от принятия решения до результата мероприятий проявляются наиболее эффективно. Понятно, что решение многих экологических проблем лежит за пределами возможностей местного самоуправления и даже региональных властей, требуя крупных инвестиций, участия федеральных органов. С другой стороны у местного самоуправления имеется много незадействованных ресурсов.
3.3.3.1. Полномочия МСУ и возможности для сохранения биоразнообразия
В соответствии с законодательством, к ведению муниципальных образований относится целый ряд функций, способных оказать влияние на сохранение биоразнообразия. Это, в частности, регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, недр, а также участие в охране окружающей среды, владение, пользование и распоряжение землей, водами и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности.
Кроме того, органам МСУ возможна передача отдельных государственных полномочий, например, управление и контроль, в пределах компетенции, в области использования и охраны вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира; проведение мероприятий по охране окружающей среды и соблюдению правил охоты и рыбной ловли; определение, в соответствии с законодательством, правил пользования природными ресурсами; решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических норм.
МСУ имеет право издавать местные нормативные акты, которыми должны руководствоваться не только местные жители и местная администрация, но и органы государственного контроля. Кроме того, местным органам делегировано право лицензирования некоторых видов природопользования.
Эффективной деятельности МСУ для сохранения биоразнообразия препятствуют:
- кризисные явления в экономике региона;
- нечеткое разделение функций и полномочий по контролю за природопользованием между уровнями управления;
- слабая координация и взаимодействие “по горизонтали“; координация усилий с другими муниципалитетами осуществляется в явно недостаточной мере;
- недостаточность ресурсов (финансовых, информационных, кадровых, организационных и др.);
- недостаточная опора на инициативу местного населения, неполное использование возможностей общественного диалога и сотрудничества.
Основные направления совершенствования деятельности местного самоуправления в целях сохранения биоразнообразия:
- разграничение полномочий между уровнями управления;
- усиление горизонтальных связей, координация и сотрудничество на уровне муниципальных образований;
- организация междууровневого сотрудничества;
- содействие развитию экологически ответственного бизнеса;
- опора на местную инициативу, организация общественного диалога, вовлечение местного населения в решение задач сохранения биоразнообразия;
- поддержка ООПТ, в том числе создание ООПТ местного значения.
3.3.4. Бизнес и сохранение биоразнообразия
Хозяйственная деятельность является важнейшим фактором воздействия на биоразнообразие. В связи с этим особенно важно привлечение к участию в Стратегии хозяйствующих субъектов, представителей бизнеса.
3.3.4.1. Промышленные предприятия
Промышленные предприятия, как правило, представляют собой мощные источники воздействия на природу Байкала. В то же время, природоохранные задачи, как правило, воспринимаются руководством предприятия как обуза, мешающая решению основных задач экономического развития.
Дополнительные сложности возникают из-за противоречивости и, зачастую, невыполнимости законодательных требований. Предприятия, неспособные соответствовать существующим нормативным требованиям, уклоняются от следования законодательству всеми доступными способами. Органы власти во многих случаях вынуждены закрывать глаза на существующие нарушения. Принцип “загрязнитель платит“, реализуемый, в том числе, через систему экологических платежей и штрафов, работает с малой эффективностью, в частности, из-за социально-экономических условий, обусловливающих слабые возможности взыскивать с предприятий платежи.
Основой участия деловых кругов в сохранении биоразнообразия может и должна стать добровольная экологическая деятельность субъектов экономической деятельности. В наиболее общем виде побудительными мотивами такой деятельности могут стать:
- Экономия ресурсов. Значительная часть воздействий обусловлена потерями (сырья, полупродуктов, готовой продукции, энергии) из-за неэффективной системы менеджмента. Снижение потерь - тот козырь, который может быть использован предприятием для реального снижения воздействия на окружающую среду с одновременным получением экономического эффекта.
- Улучшение имиджа организации. Наиболее сильные и эффективные предприятия, как правило, заботятся о своем имидже, как на уровне региональном и национальном, так и на уровне взаимодействия с зарубежными партнерами.
- Улучшение отношений с другими заинтересованными сторонами (партнерами по бизнесу, органами власти, МСУ, общественностью).
- Предприятия могут участвовать в решении самых различных задач сохранения биоразнообразия. К числу наиболее очевидных относятся:
- Уменьшение сбросов загрязняющих веществ в речную сеть от хозяйственных объектов с целью последовательного сокращения общего воздействия на Байкал;
- Экологическая оценка и оптимизация планов развития ТЭК и сопряженных производств региона;
- Последовательное уменьшение выбросов в атмосферу.
3.3.4.2. Малый и средний бизнес
Самостоятельный интерес представляют предприятия малого и среднего бизнеса. Их возможности участия в решении задач сохранения биоразнообразия - еще шире и разнообразнее.
Известно, что одна из проблем, мешающих эффективному сохранению природы Байкала - “монокультурное“ производство. Эта проблема не является специфически “байкальской“. Градообразующие предприятия, представляющие собою мощные источники воздействия, повсеместно являются мощнейшим фактором воздействия на окружающую среду. В то же время, во многих случаях именно они являются единственным работодателем и составляют основу экономики муниципальных образований. Диверсификация производства, переориентация хозяйственной деятельности и инфраструктуры на экологически приемлемые формы, само существование которых требует высокой сохранности природных сообществ, и обеспечение занятости в них местного населения - одна из наиболее насущных задач Стратегии, решение которой под силу среднему и малому бизнесу.
Важнейшей функцией предприятий (как малых и средних, так и крупных) может стать продвижение идей Байкальской Декларации и Стратегии сохранения биоразнообразия через коммерческие структуры. Предложения о распространении идей Байкальской Декларации среди смежных предприятий, поставщиков и потребителей продукции исходят от ряда коммерческих предприятий. Эта идея весьма современна и созвучна принципам организации международных стандартов в области экологического менеджмента и менеджмента качества.
3.3.5. Другие структуры гражданского общества
Одним из условий успешной реализации Стратегии является участие в ней всех структур гражданского общества. Среди наиболее значимых следует отметить:
- научно-исследовательские учреждения;
- просветительские, культурные, образовательные организации;
- религиозные конфессии;
- общественные организации;
- средства массовой информации.
Наконец, важнейшим участником Стратегии является местное население.
3.3.5.1. Научно-исследовательские учреждения
Большую роль в формировании и реализации Стратегии сохранения биоразнообразия играют научно-исследовательские учреждения, в особенности институты и научные центры, чьей спецификой является изучение биоразнообразия и/или состояния окружающей среды в целом. В Байкальском регионе накоплен значительный исследовательский и информационный потенциал. Этот потенциал может быть преумножен и использован в практических целях сохранения биоразнообразия.
Соответственно, научные коллективы могут внести свой вклад в решение проблем сохранения биоразнообразия следующими путями:
- исследование и поиск путей решения проблем сохранения живой природы и экосистем Байкальского региона, а также возможностей устойчивого использования биоресурсов региона;
- организация доступа ко всей накопленной информации об экосистемах озера Байкал и сопредельных территорий и ее эффективного использования для решения задач сохранения биоразнообразия.
Одна из главных проблем в настоящее время - недостаточная ориентированность научных исследований на удовлетворение практических потребностей потенциальных пользователей полученной информации. Целесообразна разработка стратегии научных исследований в области сохранения биоразнообразия, которая бы определила приоритетные направления исследований. Эффективным для сохранения биоразнообразия озера Байкал может быть более тесная связь исследований собственно биоразнообразия с приоритетами сохранения биоразнообразия и их уточнением. В частности, для этого важно разработать критерии оценки состояния биоразнообразия экосистемы озера Байкал, пополнять знания о собственно биоразнообразии, о факторах, на него влияющих, формировать более точные представления о приоритетных объектах сохранения.
Существенный вклад может быть внесен (и отчасти вносится) в решение задач, связанных с развитием образа Байкала и формированием “байкальской“ идеологии. Популяризация научных данных, доведение их до широких масс заинтересованной общественности - огромный и мало используемый до настоящего времени потенциал сохранения биоразнообразия. Такого рода задачи могут быть поставлены научными коллективами (в сотрудничестве с другими заинтересованными сторонами - органами исполнительной власти и МСУ, общественными организациями и т.д.).
3.3.5.2. Культурные, просветительские и образовательные организации
Решающую роль в формировании “байкальского“ мировоззрения могут сыграть культурные и просветительские организации. Опора на традиции народов, живущих в регионе, с учетом современных взглядов и условий жизни, может и должна стать мощным ресурсом сохранения биоразнообразия.
По роду своей деятельности эти организации могут в первую очередь фокусироваться на решении задач поддержания и развития образа Байкала и формированию “байкальской идеологии“.
Имея связь с широкими слоями населения, культурные и просветительские организации имеют хорошие возможности вовлечения их в реализацию стратегии сохранения биоразнообразия, содействовать формированию таких стереотипов поведения, которые позволили бы сохранить и преумножить красоту Байкала.
Следует особо отметить роль образовательных учреждений. Необходима разработка региональной стратегии непрерывного экологического образования, которая должна, среди прочего, органично включать принципы и задачи сохранения биоразнообразия.
3.3.5.3. Религиозные организации
Байкальский регион - многонационален, в нем живут люди различных вероисповеданий. Влияние религиозных организаций в регионе весьма велико и постоянно растет. Для успеха стратегии сохранения биоразнообразия чрезвычайно важно, чтобы религиозные общины не остались в стороне. Необходимо обращение к лидерам религиозных конфессий, работа с верующими (через духовенство). Эта работа имеет свою специфику, необходимы гибкие формы работы.
3.3.5.4. Общественные организации
Роль общественных организаций в жизни общества сегодня очевидна для всех. Их влияние на общественную жизнь растет с каждым днем, множатся формы работы, появляется опыт сотрудничества различных секторов общества. Вне зависимости от профиля деятельности общественных организаций, одна из наиболее очевидных их функций в стратегии сохранения биоразнообразия - распространение информации, содействие ликвидации барьеров на пути ее распространения, организация доступа к накопленной информации и содействие ее эффективному использованию в системе принятия решений.
3.3.5.5. Средства массовой информации (СМИ)
Роль СМИ в решении задач сохранения биоразнообразия очевидна. Это - распространение информации:
- о природе Байкала и факторах воздействия на нее;
- о стратегии сохранения биоразнообразия, ее приоритетах и задачах;
- о реальных успехах в деле сохранения природы Байкала.
Это направление может и должно внести дополнительную позитивную струю в деятельность СМИ, способствуя объединению различных социальных групп для решения задач сохранения биоразнообразия и, таким образом, повышая и авторитет самих СМИ, их роль в жизни общества.
3.3.5.6. Местное население как участник Стратегии
Местное население является мощным и многофакторным источником воздействия на биоразнообразие. На сохранение биоразнообразия озера Байкал оказывают влияние буквально все аспекты деятельности местного населения - способы ведения домашнего хозяйства, виды труда и отдыха, способы собирательства, охоты, рыбной ловли.
Местное население может участвовать в стратегии сохранения биоразнообразия самыми различными способами: индивидуально, семьями, небольшими коллективами и целыми поселениями.
Формы участия местного населения в стратегии сохранения биоразнообразия могут существенно отличаться от форм участия организаций, например, могут ограничиваться поведенческими аспектами жизни на берегу Байкала. Осознание Байкала как мировой и национальной ценности, дающей дополнительные возможности людям, живущим в регионе, должно быть органично включено в мировоззрение жителей региона, стать неотъемлемой частью их жизни, формировать соответствующие стереотипы поведения. Для работы с населением необходимо создание социально-адаптированного документа, излагающего основные идеи Байкальской Декларации и предлагающего формы поведения, способствующие сохранению экосистемы озера Байкал, а также учитывающие идеи устойчивого развития и здорового образа жизни (условное название - “Байкальский кодекс“).
3.4. Задачи сохранения биоразнообразия и интересы участников Стратегии
Подводя итоги сказанному, перечислим некоторые из возможных выгод, которые может давать участие в Стратегии.
- Для ряда организаций, имеющих определенную ответственность в области охраны окружающей среды и биоразнообразия, участие в Стратегии может обеспечить более эффективное выполнение основных функций, как за счет мобилизации собственных резервов, так и за счет лучшей координации с другими участниками процесса, привлечения внешних (по отношению к данному участнику) ресурсов.
- Другим организациям, для которых природоохранная деятельность является не “профильной“, но необходимой, участие в Стратегии сохранения биоразнообразия может дать возможность встроить природоохранную компоненту в общую систему управления, перевести ее из разряда убыточной, реализуемой по принуждению, в разряд деятельности инициативной, встроенной в основную деятельность организации, способствующей улучшению системы менеджмента, приносящей реальную экономию ресурсов и, соответственно, прибыль.
- Для всех организаций участие в Стратегии сохранения биоразнообразия - это реальная возможность улучшения имиджа, отношений с различными заинтересованными сторонами партнерами по бизнесу, контролирующими органами, общественностью.
- Для общества в целом - это возможность более эффективного сохранения природы Байкала за счет мобилизации скрытых ресурсов, более эффективного использования имеющихся возможностей, в конечном итоге - поиск общественного согласия, создания атмосферы доверия и сотрудничества в регионе.
3.5. Инструменты и механизмы сохранения биоразнообразия
3.5.1 Информационные инструменты
3.5.1.1. Система информационного обеспечения
Система информационного обеспечения действий по сохранению биоразнообразия (далее по тексту - “информация“), включает“следующие категории.
- Информация об объектах сохранения. Этот блок информации включает в себя всю доступную информацию о биоразнообразии экосистемы озера Байкал, о его изменении, о наиболее уязвимых звеньях экосистемы и пр.
- Информация о способах управления воздействием на биоразнообразие.
- Информация о действиях, осуществляемых для сохранения биоразнообразия, их эффективности и необходимых коррективах.
Необходимо создание постоянно действующего механизма информационного взаимодействия в Байкальском регионе в интересах устойчивого развития. Способами обеспечить достижение этой цели является создание системы информационного управления (обеспечения), базирующейся на создании информационного рынка. Необходимым элементом системы должен быть специальный аналитический центр. Основные направления работы центра: формирование метабазы данных об имеющейся информации, выполнение аналитических работ, касающихся экологической безопасности деятельности на территории Байкальского региона, сохранения живой природы озера Байкал; распространение результатов аналитической работы в виде экспертных и проблемных докладов, аналитических записок и подборок данных, прогнозов и т.п. среди заинтересованных потребителей; привлечение новых потребителей и организация их обучения работе с такой информацией.
Работа с информацией представляет собой сложный цикл, в котором можно выделить различные стадии и этапы. С этих позиций целесообразно различать интерпретированную информацию (анализ и оценка) и информацию неинтерпретированную (данные). Для целей Стратегии в информационном цикле условно выделены следующие этапы:
- сбор и первичная обработка данных;
- анализ и интерпретация данных (мониторинг, исследования);
- распространение результатов оценки и анализа, доведение информации до пользователей;
- использование результатов оценки и анализа в процессе принятия решений.
Стратегическим направлением деятельности по сбору информации является путь информационных обменов и/или информационного посредничества, а также использование рекламы информационных ресурсов региона. Система информационного обеспечения должна стать средой конструктивного информационного обмена между различными структурами, секторами, научными и общественными группами, которые обычно мало взаимодействуют друг с другом, в интересах сохранения живой природы Байкальского региона. Особое внимание должно уделяться оформлению условий взаимовыгодного сотрудничества - заключению договоров на разовые и абонементные поставки информации, соглашениям об информационном партнерстве, обменах или иных формах информационного взаимодействия, о регламенте доступа к информации, об авторских правах и т.п.
Распространение информационных материалов должно быть ориентировано на целевые группы получателей информации, связанной с сохранением живой природы в Байкальском регионе. При выделении этих целевых групп следует руководствоваться следующими характеристиками:
- Действия, которые могут быть предприняты на основе полученной информации (место группы в ситуации, сложившейся вокруг проблемы, а главное - возможности группы влиять на ситуацию).
- Особенности восприятия информации (образовательный уровень, степень интереса к проблеме, степень исходной информированности, изначальное отношение к проблеме и другие).
- Возможные каналы получения информации (СМИ, доступ к техническим средствам и т.п.).
Между тем, специфика информационного обеспечения Стратегии заключается в том, что оно должно быть рассчитано на самую широкую аудиторию, но в то же время требует дифференцированного подхода в подборе и интерпретации информации для разных участников Стратегии. С учетом специфики информационной работы, в качестве основных групп пользователей в информационном блоке выделяются:
- органы государственной власти и местного самоуправления,
- представители бизнеса, производства (деловых кругов),
- научные и образовательные учреждения,
- неправительственные организации и общественные объединения,
- местное население,
- СМИ.
3.5.1.2. Современное состояние информационного рынка в области биоразнообразия
В настоящее время рынок информации о биоразнообразии экосистемы озера Байкал находится в стадии формирования. Его состояние можно охарактеризовать следующим образом:
- Накоплен большой объем данных об экосистеме озера Байкал и его биоразнообразии. Однако несовершенство способов их оценки и анализа в ряде случаев приводят к противоречивым выводам.
- Потребители информации в значительной части не обеспечены информацией, необходимой им для принятия решений и часто не владеют методами составления информационных запросов.
- В регионе отсутствует общепринятый порядок формирования цен на информационные услуги.
- При существовании в регионе мощного научного потенциала (производители и держатели информации), эта категория слабо ориентирована на удовлетворение нужд конкретных потребителей.
- В регионе быстро развивается инфраструктура информатики и информационного рынка (локальные, корпоративные и региональные сети с выходом в глобальные компьютерные сети). Созданы региональные центры Интернет, растет число пользователей, имеющих доступ к современным средствам телекоммуникаций. Созданы региональные ГИС - центры, базы данных и знаний по профилям Байкальской тематики, тематические геоинформационные системы, в настоящее время создается метабаза информации по Байкальскому региону (база данных о данных).
- Накоплен опыт использования информационных технологий. Так, например, имеется во многом уникальный опыт комплексного моделирования взаимосвязанных процессов, опыт организации мультидисциплинарных исследований и др.).
В качестве факторов, резко снижающих доступность информации о биоразнообразии и препятствующих развитию рынка информационных услуг в Байкальском регионе, можно выделить следующие:
- Информационные ресурсы не инвентаризируются. Даже наиболее активная часть пользователей имеет весьма ограниченное представление об имеющейся информации по проблемам биоразнообразия. Отсутствует маркетинг информации.
- Недостаточно нормативно-правовое обеспечение этой сферы услуг. Определены права различных заинтересованных сторон в области доступа к информации, информатизации, защиты информации. Тем не менее, устойчивые механизмы реализации этих прав отсутствуют.
- Электронные коммуникационные сети морально устарели. Существующие каналы связи имеют низкую пропускную способность и не обеспечивают необходимого качества услуг связи.
- Межведомственные барьеры на пути распространения информации.
Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время отсутствует развитый рынок информации. Многие источники информации являются источниками внутреннего пользования, в то время как, по крайней мере, в сокращенном или переработанном виде они могли бы быть использованы в массовом обслуживании. Немаловажным фактором, помимо материальных и технических проблем, связанных в России с отсутствием или недостатком телефонных линий, компьютеров, модемов, является то, что пока только отдельные подразделения природоохранной системы России имеют открытый доступ в Интернет и возможности размещения своей информации в глобальной компьютерной сети. Ощущается недостаток знаний и навыков пользования современными телекоммуникационными средствами среди представителей природоохранных органов. Развитие системы телекоммуникаций и Интернета в Байкальском регионе, в первую очередь перспективно с точки зрения влияния на формирование сознания и системы ценностей за счет своей доступности, интерактивности и персонализации коммуникаций.
3.5.1.3. Приоритетные направления действий по информационному обеспечению
В области сбора, накопления и первичной обработки данных:
- инвентаризация информационных ресурсов (включая государственные, негосударственные и частные) по проблемам биоразнообразия Байкальского региона;
- развитие научно-методической базы анализа информации, интерпретации разнородной информации, обобщения, вывода нового знания, в том числе с применением ГИС-технологий и комплексного моделирования региональных процессов;
- создание разветвленной инфраструктуры информатики и связи с более богатыми и альтернативными информационными ресурсами;
- оперативный сбор и интерпретация свежих научных данных;
- разработка средств и форм визуализации информации и представления ее разным потребителям;
- формирование “информационной структуры“: структурирование информации, создание целевых информационных потоков.
В том числе:
в области компьютерных технологий:
- разработка принципов развития информационного обеспечения с использованием региональной компьютерной сети, интегрированной в мировое информационное пространство;
- создание метабаз данных по различным аспектам биоразнообразия Байкальского региона;
- организация Web-сервера для свободного доступа к информации о состоянии живой природы и природных ресурсов Байкальского региона, Интернет-центра для нуждающихся групп населения.
в области научного обеспечения
- разработка комплексной Программы исследований в области сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал;
- мониторинг состояния живой природы Байкальского региона;
- создание компьютерных баз данных по генетическому разнообразию и электронных атласов-определителей;
- фундаментальные научные исследования в области биоразнообразия.
В области интерпретации информации и принятия решений:
- совершенствование и интеграция разных систем мониторинга окружающей среды, разработка предложений по новым схемам инвестирования мониторинга;
- механизмы включения данных мониторинга в процедуры принятия решений;
- законодательное закрепление ответственности должностных лиц за предоставление гражданам информации о состоянии живой природы, природопользовании и его воздействии на живую природу;
- составление аннотированного перечня природоохранных проектов, реализованных в Байкальском регионе с систематизацией действий, обзором результатов;
- разработка системы показателей оценки состояния живой природы и территории в целом для управления развитием региона;
- разработка и законодательное закрепление обязательного информационного формата отчетности должностных лиц об экологических последствиях принимаемых решений;
- обеспечение населения максимально возможным объемом бесплатной информации.
В области пропаганды ценностей живой природы, просвещения и образования:
- поддержка действий по воспитанию “байкальской“ идеологии, пропаганде “образа Байкала“ в образовательных учреждениях, средствами массовой информации, ООПТ, общественными организациями;
- разработка и внедрение приемов социальной рекламы, пиар-технологий для пропаганды ценностей живой природы;
- поддержка информационно-рекламных агентств, пропагандирующих природоохранные ценности;
- создание и внедрение курсов экологического обучения руководителей организаций, предприятий, учреждений;
- разработка региональных образовательных стандартов экологического образования.
В области создания рынка информационных услуг:
- подготовка регионального (на территории Иркутской и Читинской областей и Республики Бурятия) Закона об информации, предусматривающего доступ и пути использования экологической информации;
- разработка программы сбора и хранения информации, подготовки и распространения аналитических материалов для разных целевых групп;
- обучение целевых групп работе с информацией и информационными системами, создание новых информационных систем и учебных курсов;
- создание и развитие сети аналитических центров и групп экспертов, обладающих потенциалом формирования информационных аналитических продуктов;
- совершенствование нормативно-правовой базы по демонополизации информационных ресурсов;
- совершенствование экономических механизмов управления информационными потоками;
- формирование финансовых источников, инвестиционного и спонсорского потенциала в интересах информационного обеспечения задач по сохранению биоразнообразия Байкальского региона;
- разработка положения о доступе к информации ограниченного пользования;
- развитие платных форм информационного обслуживания, выполнения обзорных работ, подготовки прогнозов, аналитических записок и т.д.
3.5.2. Инструменты и механизмы управления
К современным инструментам экологического управления и регулирования, которые могут использоваться в целях сохранения биоразнообразия озера Байкал на всех уровнях управления - органами государственной власти и местного самоуправления, промышленными и предпринимательскими кругами, общественностью, относятся:
- территориальная экологическая политика;
- оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза;
- экологический мониторинг и контроль;
- экологический менеджмент;
- экологический аудит;
- экологическое зонирование.
3.5.2.1. Территориальная экологическая политика
Разработка территориальной экологической политики - один из современных инструментов экологического регулирования, позволяющий расставить приоритеты в области охраны окружающей среды и сконцентрировать усилия всего общества для решения приоритетных проблем.
Этот инструмент пока в недостаточной мере используется в Российской Федерации. В частности, экологическая политика пока не документируется ни на федеральном, ни на региональном уровнях. В качестве первых прообразов документированной экологической политики Российской Федерации можно рассматривать НПДООС и проект Стратегии устойчивого развития Российской Федерации.
Стратегическая цель территориальной экологической политики состоит в изменении общественных отношений таким образом, чтобы приоритеты охраны окружающей среды не противопоставлялись, а сочетались с интересами и приоритетами социально-экономического развития. Важным итогом должны стать формирование и запуск общественных механизмов решения проблем сохранения природной среды. Результатом должно стать становление социально-экономической системы, в которой реализовались бы принципы, в том числе сохранения биоразнообразия, на основе вовлечения в этот процесс все большего количества людей, корпоративных групп, социальных, политических и экономических структур. Необходима разработка планов развития и управления для конкретных территорий и хозяйствующих субъектов, которые обеспечат переориентацию деятельности на экологически приемлемые формы.
Для субъектов Федерации, расположенных в пределах Байкальской природной территории, одним из приоритетов региональной экологической политики должно стать сохранение биоразнообразия экосистемы озера Байкал, с учетом принципов и задач Стратегии. Этот приоритет по-разному преломляется для Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей, Агинского Бурятского автономного округа. Соответственно, возможны разные формулировки и акценты в рамках региональной экологической политики.
Экологическая политика имеет смысл и может быть эффективной только в том случае, если она тесно интегрирована в политику социально-экономического развития региона, опирается на культурные традиции, имеет широкую социальную базу. Охрана биоразнообразия не может дать большого эффекта, если не будет подкреплена усилиями многих заинтересованных сторон - тех, кто специализируется в лесном, сельском и рыбном хозяйстве, регулирует землепользование, функциональное зонирование и застройку, живет и работает в регионе.
Суммируя сказанное, целесообразно следующим образом определить соотношение между межрегиональной Стратегией сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал и региональными экологическими политиками субъектов Федерации, расположенных в пределах Байкальской природной территории:
1) приоритеты сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал должны быть включены в приоритеты региональной экологической политики (с учетом специфики каждого региона);
2) задачи сохранения биоразнообразия должны быть конкретизированы для каждого субъекта Федерации и встроены в систему задач, определяемых региональной экологической политикой и планом действий;
3) задачи и приоритеты сохранения биоразнообразия (и, в целом, охраны природной среды) должны быть инкорпорированы в политику и планы социально-экономического развития регионов.
3.5.2.2. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза
Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза длительное время развивались в достаточной степени независимо, следуя собственной логике. И если нормативная база экологической экспертизы развивалась достаточно эффективно, то нормативная база оценки воздействия на окружающую среду практически не развивалась с 1994 г. С принятием нового “Положения об оценке воздействия“ (июль 2000 г.) оба инструмента объединены в единую систему национальной процедуры оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. Такое объединение дает новые возможности для развития превентивного экологического регулирования. Эти возможности должны быть использованы для сохранения природы Байкала.
Приоритетом в области экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду является совершенствование национальной процедуры оценки воздействия на окружающую среду, развитие нормативной базы на региональном уровне, в частности, связанной с отбором проектов регионального уровня, для которых, безусловно, необходимо следование процедуре, предусмотренной новым Положением. С учетом специфики региона и приоритетов сохранения биоразнообразия, важно, в частности, безусловное соблюдение этой процедуры для всех реализуемых в Байкальском регионе проектов, особенно в границах объекта (участка) всемирного природного наследия.
Особую важность приобретает распространение знаний в области оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, обучение заинтересованных сторон, практическое использование и развитие предложенной методологии.
3.5.2.3. Экологический мониторинг и контроль
Понятие “экологический контроль“ определено Федеральным Законом “Об охране окружающей природной среды“. В соответствии с этим законом, экологический контроль ставит своими задачами: наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности; проверку выполнения планов и мероприятий по охране природы; рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдения требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды. Таким образом, экологический контроль по своей сути направлен на сохранение среды обитания, в частности на сохранение живой природы.
В соответствии с Федеральным Законом “Об охране окружающей природной среды“, система экологического контроля состоит из государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды, государственного, производственного, общественного контроля.
Государственная служба наблюдений выполняет в первую очередь функции мониторинга и создает для экологического контроля информационную базу. Мониторинг, таким образом, является базой экологического контроля.
Государственный экологический контроль осуществляют специально уполномоченные органы в области охраны окружающей среды. Сформированная система государственного экологического контроля - одно из важных достижений перестройки и постперестроечного периода. Эта система пронизывает все уровни - от федерального до местного, что является важнейшим условием ее эффективности.
В условиях Байкальского региона, с учетом его специфики и необходимости сохранения как объекта всемирного природного наследия, важнейшие функции экологического контроля были возложены на территориальные подразделения федеральных органов: Госкомэкологии (ныне упраздненного), Управлений лесами (ныне упраздненных), МПР (в том числе, Байкалкомвода (бассейновой водной инспекции)).
К специфике Байкальского региона в области экологического контроля следует отнести, в первую очередь, тот факт, что ответственность за экологический мониторинг собственно озера Байкал возложена на федеральный специально уполномоченный орган в области охраны окружающей среды. Также важную роль в осуществлении экологического контроля играет межтерриториальный орган МПР - Байкалкомвод.
Система государственного экологического контроля имеет определенные недостатки и испытывает серьезные трудности, связанные со следующими факторами:
- Недостаточность ресурсов, выделяемых на организацию и осуществление государственного экологического контроля. Этот фактор усугубляется из года в год, что отмечено в региональных и федеральных “Государственных докладах о состоянии окружающей среды“.
- Межведомственные барьеры, обуславливающие малую эффективность использования имеющейся информации.
- Противоречивость нормативно-правовой базы в области охраны окружающей среды, во многом - нереалистичность требований, предъявляемых к природопользователям, недостаточность методической базы.
Производственный экологический контроль возложен на хозяйствующие субъекты и является важнейшей составной частью системы экологического контроля в Российской Федерации. Данные производственного экологического контроля используются для собственных нужд предприятия и служат информационной базой для экологической отчетности предприятия. Эффективность производственного экологического контроля снижается целым рядом факторов, таких как недостаточность методической и инструментальной базы, часто - незаинтересованностью хозяйствующих субъектов в объективной информации (в том числе и из-за нереалистичности законодательных требований). Кроме того, важным фактором, снижающим эффективность производственного контроля, является наличие неорганизованных, неконтролируемых источников воздействия, зачастую не известных самим хозяйствующим субъектам.
Общественный экологический контроль осуществляется общественными объединениями, организациями, профсоюзами, активистами общественного движения. В Российской Федерации накоплен большой опыт эффективного общественного контроля (начиная с опыта студенческих дружин и групп по охране природы). Общественный экологический контроль может стать дополнительным ресурсом (пока мало используемым на Байкале), повышающим эффективность деятельности государственных контролирующих служб в целях сохранения живой природы Байкала.
В области экологического контроля краткосрочным приоритетом является сохранение сложившейся системы государственного экологического контроля, недопущение ее распада и формирование адекватных структур в рамках нового специально уполномоченного органа.
В долгосрочной перспективе приоритетами являются:
- создание региональной системы экологического мониторинга, ориентированного, в первую очередь, на мониторинг приоритетных объектов сохранения, факторов и источников воздействия на них;
- совершенствование системы экологического контроля, укрепление сотрудничества всех заинтересованных сторон в этой области.
3.5.2.4. Экологический менеджмент
Современные подходы к охране окружающей среды говорят о том, что эффективность командно-контрольных методов ограничена. Мировая практика свидетельствует о высокой эффективности инициативной экологической деятельности хозяйствующих субъектов. В мире широко применяются подходы, связанные с развитием систем экологического менеджмента (СЭМ) и добровольные экологические стандарты (серия ISO 14000, EMAS, BC 7750 и др.). Системы экологического менеджмента - инструмент, изначально используемый промышленными компаниями для снижения воздействия на окружающую среду и гармонизации деятельности в области охраны окружающей среды с общей системой менеджмента. Стандарты в области систем экологического менеджмента используются хозяйствующими субъектами как инструмент маркетинга. Наиболее общими принципами в области СЭМ являются:
1) Принцип добровольности. Деятельность в области систем экологического менеджмента является внутренне мотивированной. Решение о внедрении СЭМ принимается руководством организации, приоритеты устанавливаются руководством на основании данных предварительной экологической оценки и интересов организации. Участие заинтересованных сторон заключается в создании условий (законодательной базы, информационной среды, методического обеспечения) для эффективного развития СЭМ, но никогда - во внешнем контроле и принуждении.
2) Принцип последовательного улучшения. Важнейшим критерием эффективности СЭМ является постоянное улучшение в сфере охраны окружающей среды.
Опора на эти два важнейших принципа, использование методических подходов к организации СЭМ, апробированных и хорошо зарекомендовавших себя в мировой практике, позволяет добиваться реального снижения воздействия на окружающую среду. При этом особенно важно, что эффективно функционирующая СЭМ затрагивает не только организованные и контролируемые источники воздействия, но также позволяет перевести в эту категорию источники воздействия, которые ранее не учитывались и не контролировались.
В Российской Федерации подходы, связанные с внедрением СЭМ, только начинают развиваться. И, тем не менее, уже получены первые результаты, показывающие высокую эффективность предлагаемых подходов и высокую заинтересованность экономических субъектов в их реализации. Внедрение и развитие СЭМ может и должно стать эффективным инструментом сохранения биоразнообразия.
Одним из возможных направлений этой деятельности в рамках реализации задач Стратегии может стать разработка байкальской экологической символики - например, “Байкальская печать“.
3.5.2.5. Экологический аудит
Одним из современных инструментов экологического регулирования является экологический аудит.
Экологический аудит - инструмент, охватывающий систематическую, документированную, периодическую и объективную оценку соответствия организационной структуры, экологического менеджмента и функционирования производства экологическим целям.
В целях сохранения биоразнообразия могут эффективно использоваться различные виды экологического аудита:
- аудит соответствия требованиям законодательства;
- аудит загрязненной (производственной) площадки;
- аудит потенциальной ответственности;
- аудит системы предотвращения аварийных ситуаций;
- энергетический аудит;
- аудит системы экологического менеджмента.
Экологический аудит может широко использоваться в целях создания системы экологического страхования, в развитии “байкальской“ символики, в других механизмах сохранения биоразнообразия. Важно при этом соблюдать международно признанные подходы и принципы, не искажая, но адаптируя их к условиям Байкальского региона.
3.5.2.6. Экологическое зонирование
Экологическое зонирование Байкальской природной территории в соответствии с Федеральным Законом “Об охране озера Байкал“ находится в начальной стадии. Наиболее детально обосновано деление Байкальского региона на экологические зоны в Территориальной комплексной схеме природопользования Байкальского региона (ТерКСОП), утвержденной в апреле 1990 г.
Для достижения цели Стратегии - сохранения живой природы в ее естественном состоянии для ныне живущих и будущих поколений - важно, чтобы в процессе зонирования были соблюдены следующие принципы:
- границы центральной экологической зоны должны совпадать с естественными рубежами;
- ограничения хозяйственной деятельности должны быть выполнимыми;
- установленные ограничения - должны неукоснительно выполняться.
После определения границ экологических зон необходимо более детальное функциональное зонирование.
3.5.3. Нормативно-правовые инструменты и механизмы
Большим завоеванием последнего десятилетия является формирование, в общих чертах, природоохранного законодательства в Российской Федерации. В частности, начинает создаваться правовой блок, направленный на охрану озера Байкал. Центральным актом этого блока является Федеральный закон “Об охране озера Байкал“.
В настоящее время система нормативных правовых документов, регулирующих отношения в сфере сохранения биоразнообразия озера Байкал выглядит следующим образом:
--------------------------------¬ ---------------------------------¬
¦ Международные нормативные ¦ ¦ Российские правовые источники ¦
¦правовые документы, в том числе¦ L-------------------------------T-
L-------------------------------- ------------------------------¬ ¦
- Конвенция о биологическом ¦Нормативные договоры между РФ+-+
биоразнообразии. Рио - де - ¦ и субъектами РФ ¦ ¦
Жанейро, 1993 г. L------------------------------ ¦
------------------------------¬ ¦
- Конвенция ЮНЕСКО об охране ¦ Федеральные нормативные +-+
всемирного культурного и ¦ Правовые акты ¦ ¦
природного наследия, 1972 г. L------------------------------ ¦
------------------------------¬ ¦
- Конвенция об оценке ¦ Нормативные правовые +-+
воздействия на окружающую ¦ Акты субъектов РФ ¦ ¦
среду в трансграничном L------------------------------ ¦
контексте. Эспоо, 1991 г. ------------------------------¬ ¦
¦ Правовые акты +--
и другие ¦ местного самоуправления ¦
L------------------------------
Участие Российской Федерации в подписании ряда международных актов, а также включение в 1996 году озера Байкал в число объектов всемирного природного наследия, обязывает российского законодателя к построению российской правовой системы, соответствующей общепризнанным международным нормам и принципам.
3.5.3.1 Основные проблемы существующего законодательства
Признавая несомненную ценность самого факта формирования системы природоохранного законодательства в Российской Федерации, следует в то же время отметить целый ряд ее недостатков, которые снижают эффективность ее действия, в том числе в области сохранения биоразнообразия.
1) Противоречивость. Несоответствие методов и целей правового регулирования. Законы и иные нормативные акты содержат многочисленные противоречия друг другу. Кроме этого неправильный выбор методов правового регулирования зачастую приводит к изначальной недостигаемости заданной цели либо к результату, прямо противоположному ей. Так, в ряде случаев нарушение важнейших законодательных актов ведет к несоразмерно малому наказанию, а в иных случаях, напротив, налоговые и иные платежи заведомо превышают возможности природопользователя, а потому - становится практически невозможным взыскание соответствующих денежных сумм.
2) Декларативность. Во многих вопросах положения действующих нормативных правовых актов декларативны и не предусматривают реальных механизмов правоприменения, способных предотвратить и остановить загрязнение окружающей среды. Разработка подзаконных нормативных правовых актов, призванных создавать такие механизмы, сильно запаздывает. Таким образом, принятые законы - не работают.
3) Наличие пробелов. Многие необходимые законы - отсутствуют (в частности, Земельный кодекс РФ, закон о рыболовстве и др.). Отсутствует законодательно закрепленный режим охраны и использования участков всемирного наследия.
4) “Наказательная“ ориентация правовых норм. Многие нормы российского природоохранного законодательства - невыполнимы для большинства природопользователей (на достигнутом ими уровне развития и при существующей инфраструктуре). При этом разница между требованиями законодательства и реальными возможностями его исполнения природопользователями (в первую очередь - производителями) настолько велика, что никакие угрозы репрессивных мер не в состоянии заставить производителя соответствовать предъявляемым нормативным требованиям. В свою очередь, в законодательстве практически отсутствуют рычаги стимулирования последовательного снижения уровня неблагоприятного воздействия на окружающую среду. Таким образом, простое “устрожение“ законодательства - неэффективно и может привести к результату, обратному ожидаемому.
5) Формирова“ие законодательства в недостаточной мере опирается на объективные закономерности развития общества. Законотворческая деятельность порой оторвана от реальной действительности, не учитывает устоявшиеся традиции, обычаи, деловую практику. Кроме этого сохраняется тенденция по дублированию законодателями субъектов РФ Байкальского региона федеральных законов и иных нормативных актов, что значительно снижает регулятивную значимость региональных правовых документов.
3.5.3.2 Принципы совершенствования нормативно-правовой базы, направления ее укрепления
Укрепление нормативно-правовой базы и практики правоприменения как инструмент стратегии сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал должно осуществляться на основе парадигмы устойчивого развития с учетом следующих принципов:
1) Единство правового пространства. Унификация природоохранного законодательства субъектов Байкальского региона. Природоохранная правовая системы должна быть построена, так, чтобы все правовые нормы были взаимосвязаны между собой и логически дополняли друг друга. Это относится как к вертикальной (федеральный, региональный, местный уровни), так и к горизонтальной структуре законодательства. Целесообразна гармонизация подходов, применяемых в разных субъектах Федерации.
2) Предотвращение возникновения экологических конфликтов. Правовые акты должны устанавливать такую систему природопользования, которая исключала либо минимизировала возможность нарушения природоохранных норм.
3) Реалистичность и стимулирующий характер нормативно-правовой базы. Нормативные требования к природопользователям должны быть выполнимыми. Наказание за невыполнение действующих нормативов должно быть неотвратимым. В то же время, необходима система правовой поддержки “экологического лидерства“. Полезным принципом, способствующим реальному снижению воздействия на окружающую среду, является принцип последовательного улучшения, применяемый в ряде международных документов, в частности - в серии международных стандартов ISO 14000.
4) Взаимосвязанность всех компонентов экосистемы озера Байкал. Правовые нормы, регулирующие процессы природопользования, должны строиться на экосистемном подходе.
3.5.3.3. Механизмы реализации мероприятий по укреплению нормативно-правовой базы
В соответствии с изложенными принципами, можно выделить следующие направления укрепления нормативно-правовой базы в сфере сохранения биоразнообразия озера Байкал.
Нормативно-правовое сопровождение Закона “Об охране озера Байкал“. Закрепляя концептуальные положения, Закон “Об охране озера Байкал“ предусматривает принятие пакета подзаконных нормативных актов как федерального так и регионального уровней, без которых реализация большинства положений Закона затруднена.
Создание системы мониторинга природоохранного законодательства в Байкальском регионе. Важно, чтобы нормативные правовые акты в сфере сохранения биоразнообразия (как федерального так и регионального уровней) были согласованы и взаимосвязаны между собой. Этой задаче может послужить создание системы непрерывного мониторинга природоохранного законодательства в Байкальском регионе, позволяющая уже на первоначальном этапе создания правовых норм дать им оценку с позиции существующего законодательства в целом.
Разработка и принятие правовых актов регионального и местного уровня. Серьезными мерами по достижению целей Стратегии могло бы стать усиление нормотворческой активности на региональном и местном уровне. В соответствии с Конституцией РФ субъекты РФ при отсутствии федеральных законов по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, вопросам охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности праве осуществлять “опережающее“ правовое регулирование. Вместе с тем, анализ законодательства субъектов РФ, расположенных в Байкальском регионе показывает недостаточную активность по реализации полномочий в сфере правотворчества по сохранению биоразнообразия озера Байкал.
Низшим звеном в иерархической системе нормативных актов, регулирующих отношения по сохранению живой природы озера Байкал, являются правовые акты муниципальных образований, расположенных в пределах Байкальского региона. Главный фактор, влияющий на значимость принимаемых ими правовых документов, заключается в непосредственной приближенности к интересам населения соответствующей территории. Однако экологическое законодательство на местном уровне развито сегодня слабо и не охватывает всего сложного комплекса проблем. Одним из сдерживающих факторов его развития является недостаточно четкое разграничение нормотворческой компетенции между государством и местным самоуправлением, ограничение возможностей муниципалитетов по регулированию отношений в области природопользования. Вследствие этого нормативно-правовая база в области охраны природы на местном уровне в Байкальском регионе довольно узка, и представлена в основном постановлениями и решениями глав муниципальных образований, которые, как правило, носят запретительный характер и принимаются ежегодно по отдельным вопросам (например, по охране лесов от пожаров, охране рыбных запасов в период нереста, проведению месячников уборки территорий населенных пунктов и т.д.
При проведении работы по совершенствованию регионального законодательства необходимо, в той мере, насколько это возможно, основываться на принципе унификации природоохранного законодательства субъектов Байкальского региона, что позволит наиболее согласовано проводить единую экологическую политику. Но это вовсе не означает отсутствие специфики регулирования отдельных вопросов природопользования в том или ином субъекте РФ Байкальского региона.
Создание правовой основы координации усилий органов государственной власти. Среди факторов, препятствующих эффективной реализации мер по сохранению Байкала, наиболее значимым является недостаточность имеющихся механизмов координации и согласования интересов различных субъектов государственной охраны природы на Байкале. Представляется, что одним из вариантов решения данной проблемы должно стать заключение нормативных договоров и соглашений в сфере охраны озера Байкал:
- между органами государственной власти РФ субъектов РФ Байкальского региона;
- непосредственно между органами государственной власти субъектов РФ Байкальского региона.
Если рассматривать региональное договорное регулирование отношений в сфере сохранения живой природы Байкала, то здесь является необходимым, во-первых, совершенствование уже имеющихся соглашений, а, во-вторых, заключение новых соглашений между органами государственной власти субъектов Федерации Байкальского региона о сотрудничестве в сфере сохранения биоразнообразия озера Байкал. В частности, требуют решения вопросы, касающиеся:
- координации усилий субъектов Федерации Байкальского региона по охране экосистемы озера Байкал, в том числе путем согласованного использования материальных, финансовых, организационных, информационных и интеллектуальных ресурсов;
- согласования действий субъектов Федерации, связанных с реализацией Федерального Закона “Об охране озера Байкал“. Это относится к подготовке региональных нормативных актов, а также предложений федеральным структурам, в первую очередь, Правительству РФ по вопросам установления границ Байкальской природной территории и ее экологических зон, процедуры экологического зонирования, регулирования уровенного режима озера Байкал, определения видов деятельности, запрещенных или ограниченных на этой территории и др.
- согласования планов законотворческих работ представительных органов государственной власти Байкальского региона.
Формирование правовой основы для более активного участия органов местного самоуправления в сохранении природы озера Байкал. Большинство правовых актов муниципального уровня принимается с нарушением федеральных и региональных нормативных актов. Это обстоятельство вызвано объективной необходимостью принятия действенных мер на местном уровне по сохранению живой природы при отставании федерального и регионального законодательства от деловой практики. В этой связи одной из первостепенных задач, которые необходимо решать для укрепления нормативной правовой базы, является легализация принимаемых на местном уровне решений, включение их в единое правовое поле. В качестве одного из таких механизмов представляется целесообразным использование института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, закрепленного в Конституции РФ и получившим свое развитие в федеральном и региональном законодательстве. Суть его состоит в том, что федеральным законом или законом субъекта РФ Байкальского региона соответствующим органам местного самоуправления передается исполнение отдельных государственных полномочий (т.е. полномочий, принадлежащих определенным органам государственной власти), в том числе и полномочия по принятию определенных правовых актов. При этом государство осуществляет контроль за реализацией переданных полномочий.
3.5.3.4. Совершенствование практики по реализации природоохранного законодательства в Байкальском регионе
Создание нормативной правовой базы, соответствующей социально-экономической действительности Байкальского региона, не является конечной целью Стратегии. Правовые предписания без эффективного механизма их реализации утрачивают какой-либо смысл. Поэтому осуществление стратегии сохранения биоразнообразия озера Байкал невозможно без повышения эффективности реализации природоохранного законодательства.
Ситуация в области реализации природоохранного законодательства характеризуется достаточно низким уровнем действенности существующего правоприменительного механизма. К факторам, негативно влияющими на “эколого - правовой“ климат, можно отнести несовершенство действующего законодательства, низкий уровень правосознания населения и подготовки кадров в сфере правовой защиты природы. Распространение “правового нигилизма“ среди населения достаточно широко. Низкий уровень юридической грамотности, правовой культуры населения Байкальского региона ставят на повестку дня необходимость формирования феномена “байкальского права“ как составной части “байкальской идеологии“, то есть общественного мнения о непреходящей ценности живой природы Байкала, сохранение которой возможно исключительно на основе соблюдения действующих правовых норм, а также сложившихся в регионе норм естественного права (традиций, обычаев и т.д.). Приоритетной задачей является развитие такого правосознания, когда соблюдение правоохранного законодательства непосредственно связывается с повышением экономического и социального потенциала Байкальского региона. Необходимо совершенствовать рычаги воздействия населения на выработку и принятие решения по экологическим проблемам. Один из вариантов демонстрации возможности использования демократических процедур и поиска приемлемых решений в области природопользования - проведение референдумов на местном и региональном уровне. Значительная роль в проявлении такого рода инициатив должна принадлежать общественным организациям и объединениям.
Следует отметить и то, что правоохранительные и природоохранные органы реагируют на экологические правонарушения в силу своего статуса представителей государства. Как показывают проводимые сегодня статистические исследования, большинство работников правоохранительных органов не относят экологические правонарушения к числу наиболее опасных для общества, а в своей работе руководствуются остаточным принципом - осуществление надзора за исполнением экологического законодательства в основном в тех случаях, когда нет другой, более срочной работы. Признание за гражданами конституционного права на благоприятную окружающую среду требует создания стимулов к нетерпимости ущемления экологических прав населения и, как следствие, устойчивой практики защиты всеобщего права граждан на благоприятную природную среду. Особое внимание здесь должно уделяться пропаганде экологического законодательства и практики его применения (в частности, широкое освещение судебных и административных процессов по защите природы). В этом плане могли бы оказать неоценимую пользу региональные средства массовой информации, в том числе и посредством размещения социальной рекламы.
Важное место в системе совершенствования практики правоприменения должно занимать эколого-правовое образование и воспитание. В этом немаловажная роль должна быть отведена школе, региональным учебным заведениям. Еще обучаясь в средней школе, подростки достигают возраста, с которого наступает правовая ответственность. А это значит, что помимо чисто экологических понятий о разумном сосуществовании с природой и ее отдельными компонентами, дети должны быть подготовлены к тому, что за нарушение нормативных предписаний законов и запретов наступят неблагоприятные последствия. Для улучшения “эколого-правового климата“ назрела необходимость в создании региональной системы повышения квалификации и переподготовки специалистов по правовым вопросам охраны природы в Байкальском регионе. Сегодня уровень образования юридических кадров весьма существенно сказывается на реализации природоохранного законодательства, в том числе и в Байкальском регионе. В этой связи, в качестве наиболее приемлемого варианта решения проблемы возможно образование специального центра (или серии региональных центров), осуществляющего подготовку и повышение квалификации юридических работников по вопросам применения природоохранного законодательства. Важным направлением действий является также разработка и внедрение системы распространения среди юридических работников практических пособий по повышению частоты и эффективности применения существующих правовых инструментов защиты экосистемы озера Байкал (в т.ч. пакет образцов правовых документов). На качестве правоприменительной практики сказывается отсутствие систематизированной базы данных по вопросам правовой охраны биоразнообразия озера Байкал. Существующие наиболее распространенные информационно-правовые системы содержат лишь основные (“базовые“) правовые документы, выпуская из своего поля зрения большинство документов правоприменительного характера, а также нормативные акты местного самоуправления Байкальского региона.
3.5.4. Экономические и финансовые инструменты и механизмы
Теория и практика последних десятилетий показывают, что невозможно решать сложные вопросы эколого-ориентированного развития, направленного на сохранение живой природы как фундамента всей жизнедеятельности, только на базе государственного регулирования или только рыночных механизмов. В настоящее время приоритетным становится формирование эффективного экономического механизма природопользования, позволяющего сочетать государственное регулирование и рыночные инструменты.
Развитие рыночных отношений в Российской Федерации положило начало повышению значения экономических стимулов и механизмов в сохранении биоразнообразия озера Байкал. Если в советские времена решение большинства экологических вопросов сводилось к административным мерам воздействия, жесткой (“предписательной“) регламентации хозяйственной деятельности, то в настоящее время спектр применяемых инструментов расширился. Важно, чтобы идеи и положения Стратегии были включены (встроены) в существующую экономическую практику, в формирующиеся экономические документы. Ухудшение качества окружающей среды, ухудшение условий для сохранения биоразнообразия с точки зрения экономистов связано с так называемыми “провалами“ рынка. Источниками “провалов“ рынка являются, в частности: внешние эффекты, отсутствие рыночных цен на многие элементы окружающей среды (общественные блага), и отсутствие рынков, необоснованно высокие трансакционные издержки, неопределенные права собственности на природные ресурсы, недостаток знаний и неопределенность, недальновидность экономической и экологической политики. Функция рынков состоит в том, чтобы подавать сигналы о возникших дефицитах каких-то природно-экологических ресурсов. Определяя набор экономических и финансовых инструментов, необходимо постоянно помнить о существующих сбоях рынка, и пытаться выстраивать такую систему взаимодействия с природопользователями, при которой эти сбои будут сведены к минимуму.
Прежде чем переходить к характеристике собственно экономических и финансовых инструментов, способствующих достижению целей Стратегии, необходимо отметить, что проведение всей экономической политики в условиях переходной экономики и зарождающегося рынка влияет на то или иное состояние живой природы. Такие макроэкономические меры, как структурная перестройка, финансово-кредитная и налоговая политики, субсидии в ту или иную отрасль экономики, реформа цен не имеют явно выраженных экологических целей, но они неизбежно сказываются на экологической ситуации. От них зависит, какие охранные мероприятия необходимы для нейтрализации негативного воздействия общеэкономических реформ, какие инструменты и механизмы экологического регулирования должны быть сформированы. При традиционном подходе проведение “большой“ экономической политики часто влечет за собой такие негативные экологические последствия, что необходима разработка дополнительных экологических программ по их нейтрализации или специальных мероприятий по стабилизации экологической ситуации. Таким образом, экономические инструменты не могут быть локальными и охватывать только природоэксплуатирующие отрасли, они не могут быть сформированы сами по себе, в отрыве от основных экономических процессов.
3.5.4.1. Использование экономических и финансовых инструментов для сохранения биоразнообразия: основные достижения, проблемы и направления совершенствования
Обобщенная система инструментов экономического регулирования природопользования включает:
- налоговую политику,
- платежи за загрязнение природной среды
- платежи за использование природных ресурсов,
- амортизационную политику,
- страховое дело,
- кредитование,
- ценообразование.
Налоговая политика. Экологические налоги призваны решать по крайней мере две задачи:
- сделать стоимость продукции более адекватной по отношению к затратам, в том числе, природных ресурсов, и ущербам, наносимым окружающей среде;
- способствовать компенсации экологического ущерба самим загрязнителем, а не всем обществом (то есть способствовать реализации принципа “загрязнитель платит“ и интернализации, “замыканию затрат“). “Зеленые“ налоги могут выполнять как стимулирующую роль для развития экобизнеса, так и “подавляющую“ для природоемкой деятельности.
Ситуация принципиально меняется при переходе к налогообложению природно-ресурсного потенциала. Неравенство налогового бремени, отражающее неравенство в природоемкости хозяйственной деятельности, в длительной перспективе, несомненно, будет побуждать налогоплательщиков к свертыванию природоемких производств или к сокращению их природоемкости. Однако одномоментное, “шоковое“ перенесение центра тяжести налогообложения на природно-ресурсный потенциал, то есть установление единой для всех природопользователей ставки платежей за землю и другие природные ресурсы данного качества и местоположения, неминуемо привело бы к возникновению огромных диспропорций в изъятии доходов у предприятий с различным уровнем природоемкости.
Именно поэтому единовременный переход на налогообложение природно-ресурсного потенциала при соответствующем сокращении других видов налогообложения мог бы привести к экономическому “коллапсу“ хозяйственных систем, превосходящему по своим негативным последствиям все известные результаты “шокового“ воздействия на социально-экономические процессы. Природно-ресурсная система налогообложения несовместима с “неэкологизированной“ экономической структурой современного производства и потребления, ориентированной на относительную дешевизну и доступность природных благ.
Для Байкальского региона необходима разработка научно обоснованных методов комплексной оценки территориальных сочетаний природных ресурсов. Комплексная оценка природных ресурсов позволяет перейти к расчетам рентного эффекта, получаемого от вовлечения в оборот какого-либо природного ресурса. В перспективе именно учет и изъятие ренты может стать первым реальным шагом в экологизации налоговой системы.
В Законе РФ об охране окружающей природной среды есть специальная статья 24 “Об экономическом стимулировании охраны окружающей природной среды“, тем не менее, в законах, инструкциях, регулирующих различные налоги, пошлины и тарифы, практически никакого отражения это не получило. Однако отдельные элементы налогового инструмента экономического регулирования природопользования в России существуют. Так, в области льготного налогообложения в статье 5 Закона РФ о налоге на имущество предприятий предусмотрено, что стоимость имущества, исчисляемая для налогообложения, уменьшается на стоимость объектов, используемых для охраны природы. Законом РФ о налоге на прибыль предприятий и организаций (статья 7) и соответствующими инструкциями Государственной налоговой службы предусматривается уменьшение налогооблагаемой базы в размере 30% от капитальных вложений на природоохранные мероприятия. Это необходимо активно использовать в Байкальском регионе в целях сохранения биоразнообразия.
Субсидии и льготное кредитование. Система государственных субсидий в экологическую сферу нуждается в значительном совершенствовании. Данная финансовая поддержка должна предоставляться в целях стимулирования эколого-ориентированой деятельности в народном хозяйстве или направляться под условия эколого-безопасной деятельности.
Субсидии могут предоставляться в виде инвестиций, направленных, например, на покрытие части расходов на разработку новых технологий, уменьшающих или полностью устраняющих загрязнение окружающей природной среды, а также на решение других задач сохранения биоразнообразия. Субсидии, направляемые в энергосберегающие и безотходные технологии, позволяют снижать объемы сжигаемого органического топлива.
Ценообразование. Комплексный учет платности природопользования и экологичности продукции в ценообразовании возможен только при внедрении системы экологического менеджмента. Однако уже сегодня возможно использование отдельных инструментов. В частности, принципа “залог - возврат“. Это известная система, когда при покупке товара оплачивается также дополнительная стоимость (часть товара, используемая на вторичном рынке), которая затем возвращается обратно. Несмотря на свою простоту, данный механизм позволяет снизить поступление отходов в окружающую среду, в том числе и токсичных, сберечь значительные средства и ресурсы за счет утилизации.
Ускоренная амортизация фондов природоохранного назначения. Ускоренная амортизация основных фондов является хорошо апробированной в мире мерой для стимулирования приоритетных видов деятельности, научно-технического прогресса. Предприятие, завышая амортизационные отчисления, тем самым сокращает размер прибыли, подлежащей налогообложению, в результате чего возрастает его чистая прибыль. Дополнительные средства реинвестируются в сферу экологической безопасности производства.
Платежи за пользование природными ресурсами. Платежи за загрязнение окружающей природной среды. Платежи за право пользования природными ресурсами, платежи с целью восстановления и охраны природных ресурсов в настоящее время являются инструментами частичного изъятия ренты у природопользователей. Сумма этих платежей в общей системе налогов является незначительной (4 - 5% доходной части бюджетов). В перспективе, развитие экологического налогообложения приведет к исчезновению данного инструмента. Однако, при существующей структуре воспроизводства необходимо усиливать их использование и укреплять общую методологическую базу, согласовываясь с остальными составляющими ренты.
Важным инструментом экономического регулирования природопользования являются платежи за загрязнение окружающей природной среды. Начиная с 1991 г., платежи за загрязнение были введены в России и использовались в Байкальском регионе в качестве обязательного инструмента хозяйственного механизма.
Платежи за загрязнение призваны компенсировать экономический ущерб (экстерналии), наносимый предприятиями природной среде и населению в процессе своей деятельности. В соответствии с этим платежи выполняют две функции: во-первых, стимулируют предприятия сокращать выбросы вредных веществ и, во-вторых, являются источником последующего аккумулирования денежных средств, предназначенных на ликвидацию негативных экологических последствий производства. С одной стороны, это механизм, носящий “мягкий, догоняющий“ характер. Будучи встроенным в систему хозяйствования, не ориентированную на экологичность, он, прежде всего, призван ослабить негативные последствия экономической деятельности.
Анализ результатов практического применения этой системы показывает, что фискальная функция платежей выполняется в целом относительно успешно.
Применяемая система платежей за выбросы и сбросы не лишена недостатков:
- нормативы платы установлены далеко не на все вещества, образующиеся на предприятиях, следовательно, их платежи не охватывают весь спектр загрязнений;
- нормативы, определяющие качество окружающей среды, во многом недостижимы; их прямое применение невозможно. Предприятия, поставленные в условия невозможности прямого следования законодательству (даже при наличии доброй воли), по существу, не заинтересованы в снижении загрязнений, поскольку все равно не могут обеспечить достижения установленных стандартов;
- плата за загрязнение, в значительной части, не поступает на ликвидацию последствий деятельности, вызвавшей ее поступление, что резко снижает эффективность принципа “загрязнитель - платит“, обезличивая его с точки зрения не поступления, а расходования платежа. Кроме того, принцип “загрязнитель - платит“ имеет ограниченную применимость в центральной зоне региона;
- система учета и контроля на многих предприятиях - неэффективна. В соответствии с официальными данными, реально учитывается от 30 до 40% загрязнений. Остальное - вклад неконтролируемых источников воздействия. Поэтому следует понимать, что, отчетные данные не отражают реальных масштабов загрязнения и платежи, соответственно, являются заниженными;
- нуждается в уточнении сама нормативная база расчета платежей;
- трудности в сборе денежных средств.
Тем не менее, несмотря на недостатки, система платежей за загрязнение работает и вносит важный вклад в финансирование охраны природы, а в будущем может способствовать становлению экологического бизнеса.
При совершенствовании системы платежей за загрязнение окружающей среды и платежей за использование природных ресурсов необходимо учитывать реальную стоимость природных ресурсов (используемых или подвергающихся деградации вследствие антропогенного воздействия). Для этого (как и для ряда других направлений деятельности по формированию рынка экологических услуг) требуется разработка специальной системы оценки стоимости природных ресурсов.
Решение экологических проблем при использовании фондовых механизмов. Существующая система внебюджетных экологических фондов в Байкальском регионе в настоящее время справляется только с частью возложенных на них функций. Неотлаженность механизма доходно - расходной части бюджетов этих фондов обусловливает низкий уровень эффективности природоохранных затрат. Характерной чертой существующих экологических фондов является формирование дохода на базе экологических налогов и платежей за выбросы и сбросы вредных веществ в окружающую среду. Акцентирование введения платежей за продукт обеспечивает простое вхождение в существующую налоговую систему, без необходимости создания новой администрации и контроля, а главное - без получения доходов при использовании этих средств. Между тем, экологические фонды должны разнообразить источники формирования своей доходной части на базе привлечения средств федерального и регионального бюджета, а также реинвестировать средства таким образом, чтобы иметь прибыль.
Финансовые механизмы фондового рынка. В Байкальском регионе в настоящее время почти не используются финансовые механизмы фондового рынка. Исключение составляет Иркутская область ввиду высокой концентрации промышленного производства и банковской сферы, более быстрого и успешного хода процесса приватизации. После открытия регионального представительства Ассоциации участников вексельного рынка на базе сибирской межбанковской биржи (1997 г.) началась структуризация и развитие фондового рынка в Республике Бурятия. Последние обеспечивают применение финансового механизма в целях проведения природоохранных мероприятий.
Известно, что доходность государственных бумаг сейчас ниже доходности региональных облигаций на 5 - 10%, что делает инвестиции в обязательства местных органов власти довольно прибыльной, что следует активно использовать в Байкальском регионе.
3.5.4.2. Развитие действующих и создание новых экономических механизмов сохранения Байкала
Причина недостаточной эффективности экономических и финансовых инструментов заключается в отсутствии цены на экологические блага, что не позволяет им обращаться на рынке. Многие из экологических благ являются общественными благами, что, естественно, затрудняет взимание за них платы. В существующей ситуации у хозяйствующих субъектов отсутствуют стимулы для вкладывания средств в сохранение биоразнообразия как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе. Перейти от “концепции общего достояния“ к рыночной системе регулирования сохранения биоразнообразия возможно при условии тщательного учета выгод и затрат, связанных с теми или иными действиями по использованию природных ресурсов и общественных благ, адекватной оценки трансакционных издержек, т.е. таких затрат, которые связаны с обеспечением соблюдения всех договоров по сохранению биоразнообразия в регионе, с обеспечением соответствующей информацией, а также при их сопоставимости с ожидаемыми выгодами.
С позиции перехода экономики Байкальского региона к устойчивому типу развития, ее экологизации и структурной перестройки, система налогов должна предусматривать повышенные налоги на природоэксплуатирующие отрасли и сектора, находящиеся в начале природно-продуктовой вертикали, что снизит эффективность вложений в их развитие. Здесь налоги могут играть роль пресса, подавляющего природоемкую деятельность или переключающего эту деятельность на экологически сбалансированную. В свою очередь, обрабатывающие, обслуживающие, инфраструктурные отрасли, находящиеся ближе к концу природно-продуктовой вертикали, должны облагаться пониженными налогами, стимулирующими их развитие.
Необходима долгосрочная программа экологизации налоговой системы, то есть ее поэтапной перестройки в следующих основных направлениях:
- постепенное повышение роли налогов на использование природно-ресурсного потенциала в совокупных налоговых поступлениях в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты;
- расширение базы природно-ресурсного налогообложения путем введения налогов на использование так называемого ассимиляционного потенциала окружающей среды;
- введение экологических налогов акцизного типа на товары и услуги, потребление которых сопряжено с повышенным экологическим риском;
- расширение налоговых льгот для предприятий и организаций, осваивающих производство экологически безопасных изделий или применение замкнутых (малоотходных) технологических процессов, а также для физических и юридических лиц, находящихся в зонах экологических бедствий и кризисных экологических ситуаций;
- ограничение прямого и косвенного субсидирования природоемких и опасных для окружающей среды видов хозяйственной деятельности.
Кроме получения экологического эффекта, использование подобной налоговой системы снимет проблему изъятия ренты в бюджеты всех уровней. Однако на сегодняшний день у этой системы существуют серьезные ограничения.
До тех пор пока плата за использование природно-ресурсного потенциала мало влияет на экономику предприятий, различия в их природоемкости в основном нивелируются, а налогообложение, особенно в форме налога на добавленную стоимость, поддерживает сложившиеся пропорции распределения национального дохода.
Большие перспективы имеет развитие рыночных механизмов продажи прав на загрязнение. Этот рынок сейчас активно формируется в США. Одним из важнейших принципов такого рынка является право на продажу различного рода выбросов и сбросов. Эта система регулирования загрязнения получила название “принцип пузыря“.
В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое “роизводство, попадает в рамки жестких экологических ограничений на возможности собственного увеличения загрязнения окружающей среды в регионе.
Экологические фонды должны не только формально распределять поступающие средства, но и искать выгодные направления вложений средств, выступать как посредники между кредиторами и субъектами хозяйствования. Для первых - это будет гарантией эффективного использования вложенных в природоохранные проекты средств, для последних - практикой в проведении рациональной природоохранной политики, ввиду значительного потенциала инвесторов (главным образом иностранных) в области осуществления малозатратной природоохранной политики. Стимулирующий эффект вливания ресурсов экологических фондов определяется теми способами и объемами средств, которые используются по прямому назначению. Перспективными механизмами финансирования проектов экологической направленности могут быть дотации по процентным платежам или покрытие разницы между банковской и льготно-банковской процентной ставкой.
Оптимизация финансовой деятельности в области сохранения биоразнообразия озера Байкал связана также с созданием специального траст - фонда, вся деятельность которого была бы связана с обсуждаемой Стратегией. Формирование инвестиционного фонда осуществляется путем аккумулирования средств по “операциям с природными ресурсами“ - выдача лицензий, сдача ресурсов в аренду, продажа природных ресурсов, залоговые операции, а также за счет различных направлений реализации инвестиций (например, портфельные инвестиции в облигации, недвижимость) и иной коммерческой деятельности. Одной из форм получения средств на сохранение биоразнообразия могут быть облигационные займы, в том числе зарубежные. Выпуск облигаций может быть ориентирован на получение средств от различных слоев российского общества и из-за рубежа под конкретные программы сохранения биоразнообразия, под сохранение конкретных (отдельных) живых объектов.
3.5.4.3 Сохранение биоразнообразия и экономическое развитие
Перспективы экономического развития Байкальского региона являются на сегодняшний день неопределенными. Это связано с неопределенностью в системе приоритетов, нестабильностью социально-экономической обстановки в целом по России. “Строгие“ методы экономического анализа и расчетов не могут “переварить“ всего многообразия качественной и количественной информации о состоянии экономики и экологии.
Выбор будущих хозяйственных отраслей специализации определяется высокой инерционностью производственной структуры экономики, наличием высококачественных, пользующихся спросом, природных ресурсов, а также созданной уже производственной базы промышленности, сельского хозяйства и сферы услуг. В настоящем разделе Стратегии сохранения биоразнообразия озера Байкал анализируются перспективы экономического развития перспективных отраслей хозяйства в Байкальском регионе и возможности совмещения приоритетов развития с приоритетами сохранения биоразнообразия.
С целью укрепления стратегической безопасности региона, в том числе экологической, скорее всего, в ущерб идее развития отраслей с высокой отдачей вложений капитала, следует развивать агропромышленный сектор экономики. В соответствии с экспертными заключениями, ключевой позицией является переориентация его деятельности на экологически приемлемые формы. В связи с этим возникает необходимость разработки планов развития и управления для отдельных территорий и хозяйствующих субъектов с учетов принципов задач и приоритетов Стратегии.
Одной из перспективных с точки зрения экологической безопасности точек роста в развитии агропромышленного сектора является поддержка (в частности, с использованием системы микрокредитования) местного малого и среднего бизнеса (в том числе домашних хозяйств) как самостоятельных экономических единиц. Такая поддержка приводит к росту реальных (в первую очередь - неденежных) доходов населения, росту фактической занятости, созданию условий для развития фермерства, альтернативных производств и проч. Фактором, определяющим экологическую безопасность деятельности, является постоянство проживания населения на территории, необходимость в связи с этим долгосрочного планирования деятельности, и, соответственно, забота о ее безопасности для собственной среды обитания.
Логика преобразования промышленного комплекса с целью экологизации обусловливается пропорциями государственной поддержки и иных инвестиций, обеспечивающих плавный переход к комплексному рассмотрению производственных циклов предприятий и устранение возможностей образования газообразных, жидких и твердых отходов вплоть до замены на новые современные технологии. Особенно это касается крупных предприятий, представляющих такие отрасли как химия, нефтехимия, алюминиевая промышленность, расположенных в зоне атмосферного влияния. Характер выпускаемого продукта или изделия на предприятиях региона должен рассматриваться с точки зрения всех видов ущерба природе и здоровью населения, начиная от стадии добычи необходимого сырья и далее, в конечном итоге, до утилизации и уничтожения отслуживших свой срок изделий.
Необходимо предусмотреть мероприятия по ликвидации последствий антропогенной деятельности предприятий Байкальского региона.
Лесное хозяйство вносит значительный вклад в экономику всех субъектов Федерации, расположенных в пределах Байкальской природной территории. Байкальские леса в силу своих экосистемных функций являются основой экологического благополучия водной экосистемы Байкала. Поэтому наиболее полное совмещение задач отрасли с задачами сохранения биоразнообразия - важный приоритет Стратегии.
Развитие лесной и деревообрабатывающей промышленности и лесовосстановления как комплекса определяется в Байкальском регионе важнейшими природными функциями лесов: водоохранной, водорегулирующей, почвозащитной, сырьевой, рекреационной и другими.
Для придания приоритетного значения лесной и деревообрабатывающей промышленности должны быть решены следующие задачи:
- Введение жестких нормативно-правовых актов, направленных на прекращение незаконной вырубки леса местными предпринимателями в водоохранной зоне Байкала.
- Разработка и введение в действие новых организационно-правовых форм объединения предприятий лесной и деревообрабатывающей отраслей вплоть до создания финансово-промышленных групп.
- Укрепление технико-технологической базы глубокой переработки древесины и производства конкурентоспособной продукции для продажи за пределы региона. Существенное снижение (более чем на 70 - 75%) продажи заготавливаемой древесины в необработанном виде (кругляком). Введение в эксплуатацию несколько современных линий по производству экспортных пиломатериалов повышенного качества общей мощности 180 - 200 тыс. куб.м в год, 3 - 4 лесопильных цехов каждый мощностью 60 тыс. куб.м пиломатериалов в год и сушильного производства.
- Заполнение экономической “ниши“ по производству из природного сырья лекарственных препаратов, оздоровительных пищевых добавок на основе рекомендаций традиционной народной (в том числе тибетской) медицины и современных научных разработок.
Наиболее острыми проблемами развития отрасли с точки зрения задач сохранения биоразнообразия и сохранения экономического потенциала в долгосрочной перспективе являются:
- нелегальные рубки леса;
- пожары антропогенного происхождения;
- нарастающий объем экспорта круглого леса;
- несовершенная система управления и планирования;
- практика экологически вредных рубок леса, вызванная несовершенством лесного законодательства.
Для решения этих проблем, с учетом положительного опыта внедрения неистощительных методов природопользования в ряде лесхозов и особо охраняемых территорий Байкальского региона, могут быть предложены следующие направления деятельности, сопровождающей развитие лесной и деревоперерабатывающей промышленности:
- борьба с нелегальными рубками леса;
- борьба с пожарами;
- сокращение экспорта круглой древесины;
- переход лесохозяйственных предприятий на модель неистощительного лесопользования на экосистемной основе;
- усиление роли общественности и в процессе принятия управленческих решений в области лесного хозяйства;
- создание информационной среды.
При этом наибольший эффект могут принести мероприятия, многие из которых уже опробованы в Байкальском регионе:
- Сокращение нормы рубок для обеспечения регенерации и восстановления леса (расчетная лесосека). Экологическую опасность представляют не объемы рубок - расчетная лесосека не используется и на 50%, а объемы нелегальных рубок, поскольку они производятся без всяких экологических ограничений.
- Уменьшение практики экологически вредных рубок леса.
- Обеспечение быстрого реагирования на пожары за счет современных средств обнаружения пожаров и оперативной связи.
- Совершенствование законодательства и ужесточение контроля лесопользования.
- Внедрение системы аэрокосмического мониторинга лесов Байкальского региона с высокой разрешающей способностью.
- Разработка и внедрение системы идентификации легальной/нелегальной древесины на основе информационных технологий (по аналогии с тем, как в ГАИ отлавливают угнанные машины, бумажная сертификация приводит только к расцвету индустрии подделок).
- Разработка межрегиональной программы сокращения теневого сектора в лесопользовании.
- Целенаправленная инвестиционная политика по развитию внутреннего рынка продуктов деревообрабатывающей промышленности.
- Добровольное соглашение всех субъектов РФ о согласованном повышении ставок лесных податей в Байкальском регионе, о льготах только для тех, кто осуществляет переработку, например, не менее 30% древесины.
- Внедрение международных систем лесной сертификации.
- Предпочтение при выделении инвестиций необходимо отдавать лесохозяйственным мероприятиям, стимулирующим естественное лесовозобновление.
- Экономическое стимулирование развития туризма, рекреации, переработки недревесных ресурсов в Байкальском регионе.
- Неистощительное использование недревесных продуктов леса.
- Общественный контроль практики правоприменения лесного законодательства.
- Организация независимой экспертизы проектов подзаконных актов по рубкам леса в Байкальском регионе.
- Межведомственный обмен данными.
Развитие минерально-сырьевого комплекса (МСК) определяется вкладом региона в решение общефедеральных проблем и неустойчивым финансово-экономическим положением Байкальского региона в переходный период. Для Байкала интенсификация добычи полезных ископаемых создает дополнительную антропогенную нагрузку на среду на 60% территории водосборной зоны озера, а, значит, усиливает влияние удорожающих факторов добычи и переработки минерального сырья. Результаты геолого-экономической оценки минерально-сырьевой базы, проведенной в 80-е годы, в условиях рыночной экономики не могут служить критерием ожидаемой эффективности ее освоения.
Сегодня основу МСК составляют месторождения золота, редких и цветных металлов, радиоактивных металлов, целый ряд неметаллических месторождений, газовые месторождения. По содержанию полезных компонентов 40% месторождений относится к богатым, 25% - к средним, 17% - к бедным.
Суть стратегии эффективного освоения минерально-сырьевого комплекса региона (в части крупных производств) состоит в концентрации средств на важнейших направлениях его развития; на тех инвестиционных проектах, от реализации которых ожидается высокий экономический эффект в такие сроки, которые позволят ускорить развитие других отраслей хозяйства, с минимизацией экологической нагрузки для превентивного снижения негативных последствий и уменьшения последующего вклада в восстановление природной среды.
При этом важное значение имеет диверсификация отрасли, развитие альтернативных производств (товаров и услуг).
Главная задача развития машиностроительного комплекса в Байкальском регионе заключается в преодолении структурно-технологической деформации производства на основе улучшения его технологического состояния и технического уровня выпускаемых машин и оборудования: переход в электромашиностроении на производство нового типа двигателей, организация серийного выпуска новых средних вертолетов продукции самолетостроения, агрегатов и изделий из полимерно-композиционных материалов, новейших образцов регистрирующей и регулирующей аппаратуры для систем отопления и водоснабжения.
На всех машиностроительных предприятиях должны активизировать работу по определению более эффективных, чем в существующих проектах и бизнес-планах, стратегий диверсификации производства, поиску вариантов рациональной специализации и кооперирования в пределах региона и близлежащих регионов Сибири и Дальнего Востока.
Регион озера Байкал обладает уникальными возможностями развития рекреационно-туристической сферы хозяйства. Территория с максимально высоким потенциалом для ее организации занимает 45,6% от общей площади региона. Большая часть территории Байкальского региона относится к зоне минимального и низкого общего рекреационного потенциала. Структура рекреационного потока показывает преобладающее количество российских по отношению к иностранным туристам (37,7%). Наиболее распространенными видами отдыха являются массовый отдых (57,1% от общего потока рекреантов), санаторно-курортное лечение и туризм.
Превращение потенциального спроса на рекреационные услуги в реальный зависит от большого числа факторов: развития рекламно-информационной инфраструктуры; перепрофилирования (диверсификация, создание альтернативных) производств на прилегающих к Байкалу территориях на “чистые“ технологии; развития международного сотрудничества по расширению туристских связей со странами ближнего и дальнего зарубежья, создания условий для интеграции региона в мировой туристский рынок; гибкой ценовой политики, общего понижения цен на данный вид услуг.
Реализация всех перечисленных направлений развития должна сопровождаться и регулироваться межгосударственными, государственными и региональными природоохранными нормативными актами.
При этом в Байкальском регионе акцент может быть сделан на развитие:
- Производств, связанных с эксплуатацией возобновляемых ресурсов, том числе:
-- использованием недревесных продуктов леса
-- пищевой промышленности (на местном сырье).
- сферы услуг, в том числе связанных с рекреацией и туризмом на базе природных ресурсов уникального озера.
- Использование природных ресурсов для развития альтернативной энергетики.
3.5.5. Инструменты и механизмы охраны и воспроизводства живой природы
Главным инструментом охраны и воспроизводства живой природы является организация природопользования на основе экологически безопасных технологий при соблюдении существующих законодательных норм. Стратегия определяет (см. выше) необходимые для этого направления деятельности с помощью экономических, нормативных и политических механизмов и инструментов.
Специальными инструментами прямой охраны и воспроизводства дикой природы являются:
- особо охраняемые природные территории (ООПТ);
- государственные инспекции.
Кроме того, целям охраны и воспроизводства служат:
- восстановление нарушенных природных экосистем;
- Красные книги;
- организация питомников;
- реинтродукция видов;
- создание ботанических и зоологических садов.
3.5.5.1. Особо охраняемые природные территории
Охраняемые территории во всем мире являются наиболее эффективным средством сохранения экосистем. Из существующих в РФ ООПТ в Байкальском регионе имеются следующие виды объектов прямой охраны: заповедники, национальные парки, заказники федерального подчинения, региональные заказники, памятники природы, первые три из которых имеют федеральное значение.
Заповедники (Байкальский, Баргузинский, Байкало-Ленский, Витимский, Джергинский, Сохондинский, Даурский) отличаются наиболее строгим природоохранным режимом, на их территории запрещена всякая хозяйственная деятельность. Заповедники играют основную роль в сохранении биоразнообразия. На территории национальных парков (Прибайкальский, Забайкальский, Тункинский) разрешена хозяйственная деятельность - рекреационное использование, традиционная хозяйственная деятельность (сельское хозяйство, промыслы). Теоретически на территории национальных парков имеются заповедные участки со строгим природоохранным режимом, но, несмотря на это, роль национальных парков в сохранении биоразнообразия за некоторым исключением значительно ниже заповедников. Федеральные заказники (Кабанский и Фролихинский) отличаются от других заказников более строгим режимом охраны и являются комплексными. Эти заказники рассматриваются экспертами как перспективные для создания ООПТ более высокого ранга: Кабанский - как основа для создания заповедника, а Фролихинский - национального парка. Заказники (в регионе свыше 40) различны по своему режиму - комплексные, видовые, ландшафтные и т.д. Наибольшее значение имеют комплексные, на территории которых охраняется весь природный комплекс. Наиболее распространены видовые, на территории которых охраняется один вид животных, как правило, промысловый. На территории заказников разрешается хозяйственная деятельность. В целом роль заказников в сохранении биоразнообразия велика, но в современной ситуации сильно занижена. Памятники природы (несколько сотен), как правило, охраняют небольшой объект живой или неживой природы, площадь их, несмотря на большое количество, незначительна и охрана зачастую носит формальный характер. Тем не менее, памятники природы зачастую почитаются местным населением в качестве священных (сакральных) мест, и это является дополнительным фактором охраны, сочетающим в себе и культурный и экологический аспект. В перспективе возможно создание на территории Байкальского региона и другого вида ООПТ - природных парков, которые призваны служить для охраны уникальных экосистем регионального или местного значения, в сочетании с рекреационными функциями. Потенциал такого вида деятельности ООПТ пока используется в Байкальском регионе недостаточно.
На территории ООПТ Центральной зоны Байкальской природной территории представлены 68,2% видов растений Иркутской области и Республики Бурятия и 87,9% видов растений, произрастающих в Центральной зоне, из них соответственно 65,3% и 88,8% “краснокнижных“ видов и 81,4% эндемичных видов центральной зоны. Из животных видов на территории ООПТ полностью представлены пресмыкающиеся и земноводные, относительно полно - млекопитающие и слабее - птицы. Из редких видов на территории ООПТ обитает около 50 видов, внесенных в Красную Книгу России. С точки зрения охраны экосистем в Байкальском регионе к настоящему времени сложилась следующая картина. ООПТ высокого ранга (заповедники, федеральные заказники) в основном расположены в горно-таежных биогеоценозах, наименее подверженных антропогенному воздействию. Наиболее уязвимые степные и водно-болотные биогеоценозы за редким исключением (небольшие участки степей в Байкальском и Байкало-Ленском заповедниках: территории традиционного природопользования в Прибайкальском и Тункинском национальных парках, Агульском, Боргойском и Тугнуйском заказниках; водно-болотные угодья на перешейке мыса Святой Нос в Забайкальском национальном парке и заказнике “Кабанский“ в дельте Селенги) прямой охраной охвачены слабо, и неспособны сохранить биоразнообразие этих биогеоценозов в полном объеме. Практически (за исключением 3-километровой полосы вдоль прибрежной части Баргузинского заповедника) в состав ООПТ не включены участки акватории озера Байкал. Недостаточно также охвачены прямой охраной приводораздельные территории, где формируется речной сток наиболее крупных притоков Байкала.
ООПТ Байкальского региона находятся в подчинении различных ведомств, как на федеральном, так и на местном уровне. Ведомственная разобщенность не дает возможности координировать деятельность ООПТ. Делаются попытки координации действий на уровне самих ООПТ, например, создание “Ассоциации заповедников и национальных парков Байкальского региона“.
Финансовое положение ООПТ плохое. Фактически в заповедники уже несколько лет из федерального бюджета средства поступают только на зарплату без выделения средств на основную деятельность. ООПТ продолжают функционировать в основном за счет грантов, договорных тем и т.п. Прямым следствием отсутствия финансирования является снижение качества охраны на ООПТ, а в ряде заказников - и ее полное прекращение. При создавшемся тяжелом финансовом положении нельзя рассчитывать на ООПТ как действенный инструмент сохранения биоразнообразия в регионе. К этому надо добавить относительно низкий авторитет ООПТ в глазах местных властей и населения. В связи с ухудшением экономического положения местного населения в последние 10 - 15 лет многие из них рассматривают ООПТ только с точки зрения ограничения хозяйственной деятельности. Таким образом, возможность использования ООПТ как инструмента сохранения биоразнообразия ограничена следующими факторами:
- ООПТ (особенно ООПТ высокого ранга) на территории Байкальского региона не охватывают в необходимой степени все природные зоны, в них слабо представлены наиболее уязвимые степные и водно-болотные биоценозы;
- в современных экономических условиях существующие ООПТ не обеспечивают необходимого уровня охраны;
- ведомственная разобщенность ООПТ, слабая координация между ними;
- низкий авторитет ООПТ в глазах местного населения и властей.
Вместе с тем, несмотря на эти ограничения, альтернативы ООПТ как инструменту прямой охраны живой природы в Байкальском регионе нет.
3.5.5.2. Государственные инспекции
Государственные инспекции, наблюдающие за сохранением биоразнообразия в Байкальском регионе, до реструктуризации государственной системы охраны окружающей среды были представлены: Управлениями по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных, Управлением лесами (в Республике Бурятия - Министерством лесного хозяйства) и Рыбинспекциями. Некоторые функции общего контроля выполняли региональные органы Госкомэкологии РФ. Эти инспекции, за исключением Рыбинспекции, действовали в рамках одного субъекта и, как правило, слабо координировали свои действия. Это выражено, например, в различных сроках и правилах охоты на территории соседних субъектов Федерации. Рыбинспекция построена по бассейновому принципу, и ее действия в различных субъектах более согласованы. Общим недостатком государственных инспекций является слабая взаимосвязь и практически отсутствие координации их между собой, принадлежность к различным ведомствам, отсутствие координации на региональном уровне и слабая техническое оснащение. При реорганизации системы охраны окружающей среды, проводимой в настоящее время Министерством природных ресурсов РФ, указанные обстоятельства необходимо учитывать в полном объеме.
3.5.5.3. Красные книги
К настоящему времени в Байкальском регионе издана только Красная книга Бурятской АССР (1988), готовится второе издание. Подготовлены к изданию Красная книга Читинской области и Красная книга растений Иркутской области. В первое издание Красной книги Бурятии включены 133 вида растений, 38 вида насекомых, 5 видов рыб, 4 вида пресмыкающихся, 3 вида земноводных, 28 видов млекопитающих и 72 вида птиц. Во второе издание планируется включить 78 видов птиц. В Красную книгу Иркутской области (растения) включено 167 видов растений. Красная книга животных в Иркутской области отсутствует, но было издано две книги: “Редкие животные Иркутской области (наземные позвоночные)“ (1993 г.) и “Редкие и малоизученные позвоночные животные Прибайкалья“ (1996 г.). В первую были включены 17 видов млекопитающих, 54 вида птиц, 3 вида рептилий и 2 вида амфибий. Во вторую 49 видов рыб, 113 видов птиц, 30 видов млекопитающих, 4 вида рептилий и 2 вида амфибий. Недостатком Красных книг является отсутствие координации между авторами и, как следствие - отсутствие согласованности в разработке критериев, составлении списков видов и т.д. Назрела необходимость создания единой Красной книги Байкальского региона.
3.5.5.4. Другие инструменты
Среди других инструментов восстановления биоразнообразия, практикуемых в Байкальском регионе, следует отметить следующие: рыборазведение, особенно такого редкого вида как осетр; реинтродукция исчезнувших видов бобр в долинах Лены и Селенги и других участках былого обитания; в перспективе - таймень в Байкало-Ленском заповеднике, гусь-сухонос и серый гусь в дельте Селенги и Баргузинской долине, дрофа на степных участках Иркутской области.
Следует отметить необходимость работы по восстановлению биоразнообразия естественных экосистем, например, нарушенных лесных экосистем, восстановление условий размножения байкальских рыб, разнообразия аборигенных пород домашнего скота. Работы по восстановлению, как правило, дорогостоящие и требуют больших финансовых затрат. Восстановление нарушенных в результате антропогенной деятельности биоценозов в настоящее время практически не проводится. Исключение составляют лесопосадки, которые к этому виду отнести сложно, т.к. они не восстанавливают первоначальные биоценозы. Необходимость работ по восстановлению естественных биоценозов в регионе очевидна.
Важным направлением сохранения и устойчивого использования биоразнообразия является разведение промысловых пород рыб, организация рыбозаводов. В Байкальском регионе имеется целый ряд таких предприятий.
Для исчезающих видов актуальным является их сохранение в искусственных условиях (ботанические сады, зоопарки, питомники). Такие формы работы, помимо непосредственной функции сохранения исчезающих видов, могут нести большую образовательную нагрузку, давая представление о биоразнообразии Байкальского региона и видах, требующих специальных мер для сохранения. В регионе в настоящее время имеется один хорошо приспособленный для этих целей ботанический сад (при Иркутском государственном университете), в котором принимаются меры для создания и поддержания искусственных популяций редких и нуждающихся в охране видов с целью их последующего возвращения в природу. Зоологические сады в Байкальском регионе отсутствуют. Необходимость их создания, по крайней мере, в крупных городах, созрела. Питомники по разведению в неволе редких видов животных для последующего их выпуска в природу в регионе отсутствуют, хотя необходимость их создания тоже существует.
Еще одно направление сохранения биоразнообразия Байкала - разработка способов ограничения действия такого фактора влияния на биоразнообразие, как биологическое загрязнение (превентивные меры и меры по устранению имеющегося).
3.5.5.5. Приоритетные направления действий по совершенствованию методов прямой охраны и воспроизводства живой природы.
Повышение значения ООПТ в сохранении биоразнообразия:
- Совершенствование охранных мероприятий для степных и водно-болотных биоценозов, как наиболее уязвимых в экологическом отношении:, в том числе: повышение природоохранного статуса степных участков в Прибайкальском национальном парке, создание степных заповедников в Республике Бурятия и Иркутской области, создание филиала Джергинского заповедника в Баргузинской долине, повышение статуса Кабанского заказника до заповедника или филиала Байкальского заповедника, создание филиалов заповедников в водно-болотных биоценозах.
- Увеличение площади особо охраняемых природных акваторий озера Байкал, например, присоединение акваторий к существующим ООПТ, создание ООПТ различного ранга на мелководьях, особенно в южной и средней частях Байкала;
- Создание и внедрение механизма постоянного и стабильного финансирования основной деятельности ООПТ из бюджетов различного уровня и других источников.
- Повышение авторитета ООПТ среди местного населения и администраций различного уровня, налаживание диалога различных сторон.
- Координация деятельности ООПТ Байкальского региона независимо от ведомственной и территориальной принадлежности.
- Создание Байкальской экологической сети, каркасом которой должны стать существующие ООПТ высокого ранга (заповедники и национальные парки).
Байкальская экологическая сеть. Одно из направлений совершенствования прямой охраны - создание Байкальской экологической сети. Экологические сети как инструмент сохранения биоразнообразия хорошо зарекомендовали себя в Европе. В Сибири работы по этому направлению только начались. В силу объективных отличий (наличие больших пространств ненарушенных или слабо нарушенных биогеоценозов) в Байкальском регионе экологическая сеть будет отличаться от европейских аналогов. Под экологической сетью понимается система территорий с различными режимами природопользования, обеспечивающая и способствующая сохранению биоразнообразия на данной территории на неограниченный период. Основными элементами экологической сети должны служить следующие:
- ненарушенные или слабонарушенные природные территории (основой могут служить существующие ООПТ высокого ранга заповедники, федеральные и комплексные заказники, заповедные зоны национальных парков);
- местообитания редких и/или ценных хозяйственных видов животных и растений;
- участки, являющиеся местом воспроизводства или проживания редких, ценных в хозяйственном отношении или иных видов (нерестилища, места массового отела или зимовок копытных, места массового гнездования водоплавающих или околоводных птиц);
- “зеленые коридоры“ участки, связывающие отдельные местообитания или являющиеся местами массовых миграций животных (например, копытных);
- участки, имеющие важное значение для устойчивого функционирования и развития экосистем (например, водоохранные леса, леса водосборных территорий, верховые болота);
- уникальные или имеющие эстетическое значение участки - “памятники природы“ (отдельные скалы, деревья, пещеры и т.д.);
- участки, имеющие значение с научной точки зрения (местообитания видов за пределами ареала, редкие сообщества и т.д.);
- участки, подвергнутые антропогенному воздействию, но которые можно восстановить (бывшие пожарища, вырубки).
В общих чертах экологическая сеть должна состоять из четырех основных элементов - “ядер“ (ООПТ высокого ранга - заповедники, национальные парки, заказники), буферных зон (могут быть охранные зоны ООПТ, природные парки, заказники), зеленых коридоров (связывающих между собой предыдущие участки и способствующие обмену между ними) и восстанавливаемых территорий. Эта схема общая, на самом деле реальная экологическая сеть будет выглядеть сложнее, и ее состав, конфигурация и режим охраны будут зависеть от местных условий и результатов обследования. При формировании экологической сети и ее элементов необходимо выделять минимально необходимую территорию, обеспечивающую сохранение биоразнообразия, на основе определения величины минимальных жизнеспособных популяций, доминирующих в круговороте веществ и энергии, и средообразующих видов.
Создание Байкальской экологической сети - долговременная задача. Первоначально необходимо обратить внимание на создание экологических сетей в районах, наиболее подверженных антропогенному воздействию. В Байкальском регионе - это степные, лесостепные и водно-болотные биогеоценозы, а также участки интенсивных лесоразработок. Создание экологических сетей должно сопровождаться комплексом работ по формированию законодательной базы, по экологическому просвещению и образованию.
Координация действий государственных инспекций и органов экологического контроля:
- совершенствование нормативной базы для координации действий инспекций и контролирующих органов разной ведомственной и территориальной принадлежности;
- создание межведомственной межрегиональной инспекции по охране озера Байкал.
Инвентаризация редких видов:
- создание, выпуск и распространение Красных книг (включая популярные издания) во всех субъектах Федерации Байкальского региона;
- утверждение Красных книг, как инструмента правоприменения на уровне субъектов Федерации;
- разработка единых региональных критериев включения редких видов в Красные книги.
Восстановление и воспроизводство редких и исчезающих видов:
- создание питомников по разведению в неволе с целью последующего выпуска в прежние места обитания редких и нуждающихся в охране видов птиц (балобана, сухоноса, клоктуна, таежного гуменника и других);
- создание искусственных популяций редких видов растений в ботанических садах с целью их расселения в природе в местах их прежнего обитания;
- разработка и осуществ“ение специальной программы по контролю за состоянием популяций редких и исчезающих видов животных и растений;
- создание сети ботанических и зоологических садов в Байкальском регионе и разработка программы их участия в сохранении редких и исчезающих видов животных и растений с учетом мирового опыта.
Защита от биологического загрязнения озера Байкал:
- определение причин имеющихся случаев биологического загрязнения, их искоренение и предотвращение возможного распространения вселенцев в экосистеме;
- разработка системы мер по предотвращению возможностей биологического загрязнения экосистемы Байкала.
Восстановление естественных экосистем, нарушенных в результате антропогенной деятельности:
- восстановление и рекультивация земель, нарушенных в результате деятельности промышленных и сельскохозяйственных предприятий;
- восстановление лесных экосистем, нарушенных в результате лесодобычи и пожаров;
- восстановление экосистем в местах размножения байкальских рыб;
- восстановление степных экосистем, нарушенных в результате перевыпаса;
- восстановление разнообразия аборигенных пород домашнего скота.
3.5.6. Инструменты и механизмы, связанные с развитием общественного сознания
3.5.6.1. Предпосылки для экологизации общественного сознания в Байкальском регионе
В условиях возрастания антропогенного воздействия на окружающую среду формирование экологического мировоззрения, ответственного отношения каждого человека к природе является важнейшей предпосылкой сохранения биоразнообразия Байкальского региона. В связи с этим в Стратегии сделаны акценты на:
- поддержание и развитие образа Байкала как мировой и национальной ценности;
- формирование “байкальского мировоззрения“, основанного на культурных ценностях народов Байкальского региона и современном понимании всемирного значения Байкала.
При планировании действий, призванных решать эти задачи, целесообразно пользоваться следующими определениями:
Экологическое мировоззрение - система представлений о принципах гармоничного взаимодействия человека и природной среды. Главным звеном этого мировоззрения является осознание того, что вмешательство в природные процессы может происходить только с учетом механизмов функционирования биосферы, локальных экосистем и видовых популяций.
Экологическая культура - совокупность опыта взаимодействия людей с природой, обеспечивающая выживание и развитие человека и выраженная в виде теоретических знаний и способов практических действий в природе и обществе, нравственных норм, ценностей и культурных традиций.
Экологическое образование - это процесс признания ценностей и прояснения понятий, способствующих развитию навыков и отношений, необходимых для понимания взаимосвязи человека, его культуры и биосферы. Экологическое образование включает также практику принятия решений и формулировку кодекса поведения, касающегося вопросов экологии.
Байкальское мировоззрение - совокупность представлений, взглядов и убеждений людей о необходимости бережного отношения к природе Байкала, основывающихся на осознании планетарного значения озера, его уникальности и неповторимости, на знании особенностей функционирования экосистемы озера и ее отдельных частей. Байкальское мировоззрение базируется на идее солидарности людей и природы Байкальского региона и направлено на преодоление социальных, политических, конфессиональных, национальных и других разногласий во имя сохранения уникальности и неповторимости Байкала.
Культура Байкальского региона имеет глубокие корни, истоки которой восходят к древним традициям центрально-азиатской культуры. В Байкальском регионе исторически осуществлялся специфический синтез, и происходило “напластование“ разнородных духовных, религиозных, этнокультурных, материально-бытовых традиций и укладов. На территории Байкальского региона проживают этнические сообщества с устойчиво сложившимися традициями природопользования - буряты, эвенки, русские, русские - старообрядцы. Здесь укоренились шаманистские верования, буддийская и христианская (в основном православная) религии. В течение многих веков народы, населяющие Байкальский регион, выработали стройную систему экологического мировоззрения и определили в ней место человеку в мироздании.
Традиции и обряды закрепляли эту систему, и почитание природы передавалось от поколения к поколению. Все население Прибайкалья с почтением относилось к озеру Байкал, почитали Воду, возводя ее в культ. Любой водоем или река имели своего хозяина, которому отдавались знаки внимания.
С развитием индустриального общества в корне изменилась система природопользования, приведшая к обострению эколого-экономических противоречий в Байкальском регионе. “Мы не можем ждать милости от природы. Взять их у нее - наша задача“. Этот лозунг весьма точно отражает характер взаимоотношений “человек - природа“, сложившийся в XX веке.
В XXI веке в связи с возросшим воздействием человека на биосферные процессы резко возрастают риски глобальных катастроф. В связи с этим крайне актуальной становится задача перестройки ценностных ориентиров, разработка морально-этических норм, утверждающих ответственность за судьбу будущих поколений землян и всего живого на Земле. Очевидной становится необходимость изменения мировоззренческой парадигмы, возрождения этнокультурных традиций народов, населяющих Байкальский регион. Решающий вклад в решение задачи сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал должно внести формирование “байкальского“ мировоззрения, основанного на сочетании нравственных императивов традиционных культур Байкальского региона и планетарной ценности Байкала как объекта всемирного природного наследия.
В настоящее время основным препятствием на пути развития экологического мировоззрения является низкий уровень жизни. Экономическая нестабильность приводит к падению уровня жизни и для большинства жителей региона, выводит на первое место проблему выживания. Это порождает рост преступности, падение нравственных, правовых норм, которые не в последнюю очередь относятся и к сфере природопользования. Низкий уровень жизни порождает такие модели поведения, которые не согласуются ни с какими нормами, заставляет широкие слои населения переходить границы разумного природопользования.
3.5.6.2. Инструменты развития экологического мировоззрения
Экологическая пропаганда и реклама, образование и воспитание могут быть эффективными инструментами формирования экологического мировоззрения и такого поведения людей, которое способствует сохранению живой природы.
3.5.6.2.1. Экологическая пропаганда и реклама
Использование этого инструмента возможно с помощью средств массовой информации (СМИ). В настоящее время для СМИ при освещении экологических вопросов основная тенденция отражение негативных процессов и явлений в этой области. Необходимо уделять значительно больше внимания публикации позитивных и информационных материалов, пропаганде знаний и бережного отношения к живой природе Байкала и окружающих его территорий. Следует привлекать к такой работе не только крупные региональные, но и местные радиостанции. Телевидение, как наиболее массовый вид СМИ, обладает еще недостаточно используемым огромным потенциалом формирования общественного отношения к живой природе. Это связано с недостаточной подготовленностью государственных природоохранных органов и экологических НПО к работе с теле- и радиокомпаниями, отсутствием у них необходимых навыков и финансовых средств, отсутствие подготовленных специалистов по работе с общественностью в области экологии и программ такой подготовки.
Реклама, как социальная, так и коммерческая, обладает мощным потенциалом воздействия на общественное сознание. Перспективно использование объектов растительного и животного мира Байкала в рекламе товаров и услуг. При этом приоритеты должны быть отданы редким, исчезающим видам, либо ключевым звенья экосистемы Байкала. Возможности рекламы в формировании бережного отношения к живой природе Байкала задействованы слабо. Эта проблема имеет те же корни, что и недостаточное использование СМИ вообще: недостаточная подготовленность государственных природоохранных органов и экологических отсутствием финансовых средств, отсутствие подготовленных специалистов по рекламе в области экологии и специальных программ подготовки.
В качестве других механизмов, способствующих формированию “байкальского“ мировоззрения следует назвать:
- организацию рекламно-пропагандистских кампаний, посвященных формированию образа Байкала (“Байкал и мы“);
- разработка и внедрение в регионе эколого-этических норм поведения;
- создание Байкальской региональной системы непрерывного экологического образования.
Образ Байкала, его развитие и использование для сохранения природы Байкала. Образ Байкала складывается из традиций, верований, легенд и мифов, как созданных в давние времена, так и появившихся в индустриальное время. Среди них такие устоявшиеся стереотипы как:
- В Байкале сосредоточен стратегический запас пресной воды для всего человечества;
- Байкал-естественная лаборатория видообразования, генетический банк гидробионтов Земли;
- Байкал обладает особой энергетикой, положительно влияющей на человека;
- Байкальский регион-колыбель многих кочевых цивилизаций Центральной Азии, место диалога культур Востока и Запада;
- Байкал несет на себе биосферную функцию.
Несмотря на то, что ряд из этих стереотипов является спорными суждениями, а некоторые попросту неверны, они могут быть без вреда использованы в целях решения задач сохранения живой природы Байкальского региона. Вместе с тем, возможными путями развития образа Байкала могут служить и вновь создаваемые и пропагандируемые стереотипы, ориентированные на разные социальные группы (например “Байкальский кодекс“ или “Байкальские заповеди“, “Браконьер - враг“, “Срубил дерево - посади пять“, и т.п.). Специфика этого направления действий заключается в том, что оно рассчитано на самую широкую аудиторию, но в то же время требует дифференцированного подхода в подборе и интерпретации информации для разных групп участников Стратегии: органы власти, МСУ, бизнес и производство, НПО, научные и образовательные учреждения. Например, для лиц принимающих решения и бизнесменов важно популяризировать идею о высокой инвестиционной привлекательности проектов, связанных с продажей экологически чистых продуктов (в том числе воды, лекарственных средств) из Байкальского региона. Для школьных и университетских учебных программ полезна подготовка специальных банков знаний об экосистеме озера Байкал, которые по уровню изложения были бы доступны для учителей и преподавателей вузов различных специальностей. Зачастую свежая научная информация из академических изданий требует специальной интерпретации для разных категорий пользователей. Уровень и тематика изложения для детских экологических центров и музеев природы также требует своего подхода.
В общем виде, потенциальные потребители информации, направленной на создание образа Байкала, разделяются на группы:
- Лица, принимающие управленческие решения в сфере природопользования. Необходима краткая информация, излагающая основные подходы и суть механизма “развитие байкальского мировоззрения“. Также необходимы методические разработки по способам и формам применения этого механизма.
- Бизнес и деловые круги, производство. Необходима информация, позволяющая использовать образ Байкала для получения дополнительных преимуществ в конкурентной борьбе, в противовес сложившейся в настоящее время ситуации, когда основной массив информации говорит об ограничениях на хозяйственную деятельность, которые накладывает близость Байкала.
- Интеллигенция (люди с высшим образованием, студенты). Необходима научно-популярная и научная литература.
- Люди со средним образованием. Необходима научно-популярная и художественная литература, короткие буклеты, листовки.
- Дети и школьники. Необходима специальная литература, адаптированная по возрастам.
Рекламно-пропагандистская кампания “Байкал и мы“. Главная задача кампании - пропагандировать поиск и реализацию путей разрешения эколого-экономических противоречий, вызванных низким уровнем жизни населения региона, пропагандировать новые и традиционные альтернативные формы хозяйствования, способствующие достижению целей сохранения и восстановления живой природы и экосистем. В числе подзадач может рассматриваться пропаганда правил и норм поведения “Байкальского кодекса“ (см. ниже).
Реализация мероприятий кампании должна осуществляться при тесном сотрудничестве разных целевых групп Байкальского сообщества, с использованием и тиражированием результатов, наработанных при выполнении задач и мероприятий нормативно-правового и экономического блоков Стратегии, ориентированных на максимальный экономический результат при минимуме экологических издержек.
Основную роль и поддержку при проведении кампании следует отводить и оказывать местным средствам массовой информации и информационно-рекламным агентствам, хорошо знающим специфику охватываемых или территорий и социальных групп.
“Байкальский кодекс“ как норма поведения каждого. Одной из плодотворных идей, внедрение которых будет способствовать сохранению биоразнообразия, является идея создания и пропаганды свода эколого-этических норм поведения под общим названием “Байкальский кодекс“ или “Байкальские заповеди“, ориентированного на индивидуальное восприятие.
Такой свод должен быть написан простым и понятным языком, и содержать помимо перечня правил, в том числе и следующую необходимую информацию:
- о Байкале (наиболее общие сведения, в том числе о значении биологических ресурсов Байкальской природной территории, их современном состоянии);
- о нашем воздействии на природу Байкала в обыденной жизни;
- о желаемом будущем Байкальского региона;
- о возможных путях смягчения воздействия, связанного с повседневной жизнью жителей и гостей региона;
- о международном значении Байкала, обязательствах, взятых на себя Россией по охране озера Байкал, о реальных преимуществах и ограничениях статуса жителя Байкальского региона.
3.5.6.2.2. Экологическое образование и воспитание для сохранения живой природы Байкала
Экологическое образование предназначено формировать и закрепить более совершенные стереотипы поведения людей, направленного на:
- экономию природных ресурсов;
- предотвращение неоправданного загрязнения окружающей среды;
- повсеместное сохранение естественных природных комплексов;
- формирование сознательной готовности к активному участию в осуществляемых природоохранных мероприятиях и посильной их материальной поддержке.
Проблемы экологического образования в Байкальском регионе являют собой отражение большинства проблем российского экологического образования. Хотя по многим позициям в Байкальском регионе существует значительное опережение.
К классическим проблемам экологического образования в регионе следует отнести:
- неразработанность государственных стандартов в области экологического образования;
- неразработанность вопросов сохранения биоразнообразия в имеющихся учебных программах;
- отсутствие качественных учебных пособий для представителей разных целевых групп Байкальского региона;
- недостаток информационно-методической литературы, отсутствие обмена опытом;
- недостаточная профессиональная подготовка преподавателей;
- недостаточная финансовая поддержка эколого-просветительской работы;
- недостаточная ориентация экологического образования на решение местных экологических проблем;
- отсутствие или недостаточность в большинстве ВУЗов экологической составляющей в программах подготовки специалистов технической и гуманитарной сфер, управленцев, военных и т.д.;
- недостаточное использование и пропаганда богатого национального опыта и традиций местного населения по отношению к живой природе Байкала.
Необходимые условия развития экологического образования населения Байкальского региона включают следующее:
- всеобщность экологического образования: обеспечение обучения и просвещения всех социальных и возрастных групп населения;
- непрерывность экологического образования;
- комплексность (междисциплинарность) экологического образования, как в форме параллельного развития самостоятельных междисциплинарных областей знаний и учебных дисциплин, так и рассмотрения экологических проблем в каждой учебной дисциплине;
- разработка согласованной межрегиональной программы экологического образования и просвещения населения;
- единство и взаимосвязанность экологического образования, просвещения, информированности и общественной активности населения;
- своевременность распространения информации о состоянии окружающей среды, проектах использования природных ресурсов, расширения и изменения производственной деятельности, затрагивающих все стороны рационального природопользования и сохранения безопасной окружающей среды;
- ответственность властей за достоверность и полноту официальной информации в этой области;
- паритетное сотрудничество государственных органов, предпринимателей, общественных организаций и граждан в области реализации программы экологического образования населения.
Сегодня система экологического образования строится внутри действующей системы образования, является важной ее составляющей. Федеральный компонент обеспечивает преимущественно теоретико-познавательную подготовку учащихся, региональный и местный - практическую. В конечном итоге все компоненты призваны сформировать экологическое сознание, определяющее поступки человека. Формирование байкальского мировоззрения должно стать содержанием и целью региональных и местных составляющих образовательных программ учебных заведений региона.
Основным результатом традиционного экологического образования оказывается определенная осведомленность обучающихся в области экологических проблем. Однако, экологическое воспитание и развитие экологической культуры только на основе формального экологического образования оказывается недостаточно эффективным.
Важна роль в экологическом воспитании учреждений дополнительного образования. Это станции юннатов, детские экологические станции, эколого-туристические станции, районные и школьные экоцентры, кружки натуралистического профиля. В регионе активно используется особый потенциал школьных микрозаказников, экологических учебных троп. Активизируется движение ученических групп “зеленого“ и “голубого“ патрулей. В деятельности учреждений дополнительного образования органично сочетается организация досуга (отдых, развлечения, праздник, самообразование, творчество) и решение проблемы занятости детей через стимулирование творчества, создание ситуации успеха для каждого ребенка; расширение культурного пространства самореализации личности и сокращения пространства девиантного поведения.
Отмечая разнообразие форм и методов и достигнутый уровень в экологическом образовании и воспитании, следует подчеркнуть существующие в обществе недооценку значимости экологического образования, несоответствие бюджетного финансирования потребностям его развития, отсутствие эффективного механизма управления экологическим образованием, скоординированных действий образовательных и природоохранных структур, низкая информированность педагогической общественности субъектов региона о состоянии дел и региональном опыте, неразработанность национально-региональных компонентов субъектов.
Формирование единой Байкальской региональной системы непрерывного экологического образования. В качестве стратегической задачи в области формирования экологического мировоззрения и, одновременно, в качестве одного из механизмов сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал следует рассматривать формирование Байкальской системы непрерывного экологического образования. Эта система должна сочетать мировой опыт и достижения с региональным материалом, построенным на “байкальской“ тематике. Формы и методы работы могут быть различными. Принципиальным звеном, объединяющим три субъекта Федерации, расположенные в Байкальской природной территории, является создание единого образовательного пространства, объединенного “байкальской“ тематикой.
Создание такой системы решит комплекс взаимосвязанных мер:
- разработка региональной модели и общей концепции непрерывного экологического образования и воспитания населения;
- разработка регионального - байкальского компонента, учитывающего местные особенности, состояние природных ресурсов и качество окружающей среды;
- разработка на его базе местных компонентов;
- создание и распространение новых форм и методов эколого-образовательной деятельности;
- соотнесение содержания образования с реальными потребностями и интересами территорий;
- достижение применения людьми экологических знаний в практической деятельности;
- подготовка и издание учебных пособий для учащихся школ и студентов вузов;
- разработка информационного обеспечения (региональных баз данных, учебных деловых игр с компьютерной поддержкой, видео- и аудиовизуальных материалов с использованием местных сюжетов);
- активизация общественного экологического движения.
3.5.7. Формирование системы партнерства для сохранения Байкала
Важнейшим ресурсом сохранения биоразнообразия является сотрудничество различных заинтересованных сторон (социальное партнерство). Этот ресурс в настоящее время не всегда используется в достаточной мере, и, таким образом, в регионе имеется большой потенциал, который, при разумном использовании и управлении мог бы сыграть решающую роль в деле сохранения природы Байкала.
В настоящем разделе рассматриваются лишь некоторые из возможных механизмов организации социального партнерства для сохранения биоразнообразия Байкала. В дальнейшем возможна организация подобных, и, возможно, принципиально новых механизмов.
3.5.7.1. Общественный договор о сохранении биоразнообразия экосистемы озера Байкал
Договор общественного согласия о сохранении биоразнообразия озера Байкал или Договор о сохранении живой природы Байкала (далее в тексте используется Договор) - это важный механизм реализации Стратегии сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал, являющийся частью национального Договора общественного согласия о сохранении живой природы России. Формы подписания такого Договора могут быть разными, например, в виде присоединения к Байкальской Декларации, подписания Договора как такового, в виде предложений в План действий по Стратегии сохранения биоразнообразия озера Байкал и другие.
Идея формирования Договора общественного согласия о сохранении природы Байкала полностью совпадает с идеей национального договора и заключается в объединении усилий всего общества для сохранения живой природы.
Договор о сохранении природы Байкала открыт для подписания любыми физическими и юридическими лицами государственными и негосударственными организациями, частными лицами и группами лиц.
Процедура присоединения к Договору описана в специальном документе “Общественный договор о сохранении природы Байкал. Памятка участнику“.
3.5.7.1.1. Основные принципы и подходы к формированию Договора о сохранении природы Байкала
Добровольность и первичность собственной инициативы участников. Присоединение к Договору возможно и целесообразно только в той форме, которая интересна участникам Договора. Любое принуждение, внешний диктат лишают смысла этот механизм сохранения биоразнообразия. Каждый участник добровольно принимает решение о принятии условий выполнения Договора по мероприятиям, срокам, объемам финансирования.
Первичность собственной инициативы предусматривает, что условия присоединения к Договору и Байкальской Декларации и свои обязательства каждый участник разрабатывает и предлагает сам. Единственным внешним условием является соблюдение процедуры присоединения и взятых на себя добровольных обязательств.
Нацеленность на решение единых задач. Центральным документом, призванным объединить усилия участников Договора, является Байкальская Декларация. Ядро Байкальской Декларации составляют единые для всех участников Стратегии задачи сохранения биоразнообразия. Присоединяясь к Договору, участник может сфокусировать свои усилия на одной или нескольких задачах, в решении которых он видит свой вклад и свой непосредственный интерес по сохранению биоразнообразия. Каждый участник, определив интересные ему задачи сохранения биоразнообразия, соотносит их со своими приоритетами и конкретизирует каждую из них применительно к своим намерениям.
Мобилизация внутренних ресурсов и координация усилий. Договор о сохранении биоразнообразия предполагает использование имеющихся (а не гипотетических) ресурсов. Добровольность обязательств предполагает сбалансированность выполняемых задач и имеющихся для этого ресурсов участников.
Вовлечение в Договор представителей всех секторов общества, располагающих совершенно разными организационными возможностями, позволяет наиболее полно мобилизовать совокупные ресурсы всего общества.
Прозрачность приоритетов и поддержка деятельности по приоритетным направлениям. Стратегия сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал предполагает установленные в явном виде приоритетные направления деятельности. Прозрачность и единые правила реализации Стратегии для всех - это тот принцип, который позволит сформулировать приоритеты, понятные и созвучные для общества в целом. В рамках выявленных приоритетов будут поддерживаться те инициативы, которые наибольшим образом отвечают выявленным целям и задачам.
3.5.7.1.2. Организационная структура, необходимые ресурсы и перспективы развития
В перспективе Общественный договор должен быть основан на постоянной работе профессионалов, способных оказать необходимые консультации и провести аналитическую работу, пользующихся авторитетом в различных кругах общества. Для обеспечения реализации идей Общественного договора необходимо сформировать ряд условий.
- Организационная структура необходима для повышения эффективности Общественного договора, осуществления координации деятельности в его рамках, для оказания методического содействия и консультаций. Такой единый координирующий орган должен объединять представителей различных заинтересованных сторон (государственных организаций, бизнеса и деловых кругов, общественных и международных организаций) и пользоваться поддержкой Администраций субъектов Федерации и других органов государственной власти, международных организаций, иметь авторитет в самых разных кругах. Эти функции может выполнять Координационный совет Стратегии сохранения биоразнообразия озера Байкал.
- Формирование механизмов финансирования Общественного договора за счет различных финансовых источников.
- Широкая информационная кампания в поддержку Общественного договора с целью роста авторитета и влияния этой акции на формирование экологической политики в Байкальском регионе, на деятельность большинства организаций.
3.5.7.2. Организация сотрудничества ООПТ, органов власти и МСУ, бизнеса, общественности
3.5.7.2.1. Анализ Байкальского опыта, проблемы, достижения
Одним из серьезных ресурсов повышения эффективности охраны и воспроизводства является сотрудничество ООПТ с другими заинтересованными сторонами. К сожалению, этот ресурс недостаточно используется в регионе.
Взаимодействие ООПТ с различными структурами можно разбить на две группы - конфликты и сотрудничество.
Конфликты. В Байкальском регионе отмечен ряд проблем, связанных с низким авторитетом ООПТ среди местного населения, недостаточным вниманием к их проблемам со стороны местных Администраций различного уровня, что в ряде случаев может приводить к конфликтным ситуациям. В основе конфликтов ООПТ с местным населением лежит потенциальное и фактическое ограничение природопользования в связи с организацией ООПТ, и эти конфликты могут затягиваться на долгое время. В основе конфликтов ООПТ с местными и региональными властями лежит ведомственная разобщенность, затрагивающая в основном территориальные интересы охранных зон. Имеются конфликты между администрациями районов и ООПТ, связанные с распределением полномочий. Вопросы эти, как правило, разрешимы, но для их решения необходимо стремление к диалогу и взаимопониманию с обеих сторон.
Сотрудничество. На практике для разрешения этих противоречий, ООПТ иногда вынуждены идти на компромиссы, например, разрешая лов рыбы, сбор ягод, нахождение на территории ООПТ местным жителям, тем самым нарушая букву закона, но на практике снижая потенциальный пресс браконьерства.
Взаимодействие ООПТ с деловыми кругами в Байкальском регионе на настоящий момент слабо развито. Имеющиеся примеры можно свести к нескольким направлениям:
- оказание спонсорской помощи (приурочено в основном к разовым акциям ООПТ и носит нерегулярный характер);
- строительство на территории ООПТ баз отдыха;
- рекреационная деятельность в сотрудничестве с туристическими фирмами.
Вместе с тем, практически отсутствуют контакты ООПТ с представителями крупного бизнеса и крупными предприятиями, расположенными вблизи ООПТ.
Взаимодействие ООПТ с общественностью в Байкальском регионе довольно развито, но уровень его развития неодинаков для различных ООПТ. Лучшие возможности для этого имеют ООПТ, администрация которых располагается в городах и крупных населенных пунктах.
Формы взаимодействия с общественностью различны. Это - совместное участие в акциях (“Марш парков“, “День Земли“, “День Байкала“, “День птиц“ и другие), информационное обеспечение ООПТ, помощь в выполнении грантов, совместные программы, проведение Круглых столов, конференций, работа со школьниками и другое.
Важным аспектом является взаимодействие между различными ООПТ. Это взаимодействие практически отсутствовало еще несколько лет назад. В последнее время после создания Ассоциации заповедников и национальных парков Байкальского региона наметились серьезные подвижки.
3.5.7.2.2. Пути развития сотрудничества
Сотрудничество ООПТ с другими организациями - перспективный путь для их развития, поднятия авторитета в регионе и как результат - совершенствование совместных действий по сохранению биоразнообразия.
Во взаимодействии с местными властями различного уровня перспективен целый ряд действий.
- Разрешение возникающих противоречий исключительно путем диалога и поиска согласованных решений, избегание конфронтации.
- Формирование социального заказа со стороны местных властей на деятельность ООПТ (востребованность ООПТ для местных властей).
- Разработка и внедрение путей дополнительного финансирования основной деятельности ООПТ со стороны администраций субъектов Федерации.
- Создание при МСУ общественных Советов ООПТ, в состав которых входили бы наряду с представителями МСУ и ООПТ наиболее авторитетные представители местных жителей.
- Более активное участие ООПТ в жизни местного населения, возможный ввод представителей ООПТ в состав МСУ.
Сотрудничество с предприятиями и бизнесом в перспективе может развиваться по следующим направлениям.
- Оказание спонсорской помощи ООПТ.
- Использование марки ООПТ для товаров, выпущенных на предприятиях, расположенных вблизи ООПТ.
- Создание “зеленого“ имиджа предприятиям, которые сотрудничают с ООПТ.
- Осуществление совместных проектов, например, по развитию туризма на территории национальных парков, организация других форм некоммерческого и делового партнерства.
Сотрудничество с общественностью также имеет перспективные формы.
- Создание общественных региональных и местных фондов поддержки ООПТ.
- Создание общественных организаций поддержки ООПТ.
- Повышение роли региональных ассоциаций ООПТ.
- Создание координационных Советов по работе общественных организаций с ООПТ.
3.5.7.3. Использование байкальской символики
Байкальская символика, так или иначе, давно и широко используется рядом коммерческих фирм как элемент маркетинга. Однако до настоящего времени использование байкальской символики, как правило, не приносило выгод местному населению, а также не давало возможности использовать часть дивидендов для сохранения уникальной природы Байкала. Стратегически важно разработать рыночный механизм использования байкальской символики для поддержания экологического и экономического равновесия и сохранения природы Байкала. В“качестве такого механизма может служить разработка и внедрение “экологических маркеров“ <5> символов, присваиваемых за различные заслуги в деле сохранения природы Байкала. Маркеры не дублируют функции других знаковых систем, не являются наградой, имеющей явную материальную ценность.
--------------------------------
<5> Существуют предварительные разработки по присуждению так называемой “Байкальской печати“ в различных номинациях.
Для реализации этого механизма необходим ряд условий:
- Формирование информационной среды, позволяющей обществу взаимодействовать с производителями товаров и услуг.
- Общественное признание и поддержка на всех уровнях (государственные органы и МСУ, бизнес-сектор, общественные организации, население, международные организации, в том числе - донорские).
- Активный маркетинг как внутри региона, так и за его пределами (в том числе за пределами России).
3.5.7.4. Социальное партнерство на местном уровне
В регионе начинают складываться следующие механизмы, предполагающие партнерство различных заинтересованных сторон на местном уровне, которые могут быть использованы для решения задач сохранения биоразнообразия:
- проведение специализированных конкурсов;
- разработка и внедрение комплексных программ социально-экономического развития, предусматривающих решение задач, способствующих сохранению биоразнообразия на местном и региональном уровнях;
- общественный контроль и социальное партнерство.
3.5.7.5. Партнерство для сохранения природных ресурсов
В регионе, богатом природными ресурсами, в том числе живой природы (лес, рыба, промысловые животные и др.), стали складываться отношения партнерства служб и организаций разной ведомственной подчиненности в целях предотвращения незаконного расхищения и вывоза ресурсов за пределы региона. В частности, в целях пресечения незаконного вывоза леса в Китай организовано сотрудничество между Читинским управлением лесами, органами ГИБДД, налоговыми инспекцией и полицией, таможенной службой. Тиражирование опыта такого рода взаимодействий может существенно помочь сохранению биоразнообразия в регионе.
3.5.8. Международное сотрудничество
3.5.8.1. Опыт, достижения, проблемы
Международное сотрудничество в области сохранения биоразнообразия осуществляется в разных областях:
- межгосударственное сотрудничество и сотрудничество на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований;
- сотрудничество в области научных исследований;
- сотрудничество в области образования;
- бизнес-партнерство;
- сотрудничество общественных структур и благотворительные программы;
- сотрудничество на уровне религиозных конфессий.
В зависимости от уровня сотрудничества, варьирует и накопленный опыт, и задачи, которые можно решать на данном уровне в Байкальском регионе.
3.5.8.1.1. Международное сотрудничество на государственном уровне
Безусловным достижением многих государств, имеющих интересы совместного использования водных и иных объектов в приграничной зоне, является подписание природоохранных соглашений и договоров. Российская Федерация участвует в двух международных конвенциях, имеющих, прямо или косвенно, отношение к сохранению Байкала - Конвенции о всемирном культурном и природном наследии и Конвенции о биоразнообразии, что позволяет привлекать к сохранению Байкала новые ресурсы (организационные, информационные, финансовые и др.).
Реализация международных документов затруднена на уровне федеральных структур:
- недостаточностью ресурсов, выделяемых на реализацию задач, поставленных в ратифицированных Конвенциях;
- отсутствием необходимой нормативной базы, обеспечивающей выполнение условий Конвенций.
На региональном уровне трудности связаны с недостаточным лоббированием экологических интересов Байкальского региона его представителями в федеральных органах, отвечающих за международное сотрудничество в соответствующих областях.
3.5.8.1.2. Международное сотрудничество в области научных исследований
Международное сотрудничество в области научных исследований в Байкальском регионе имеет давнюю историю и серьезные достижения. Благодаря международному сотрудничеству в области научных исследований значительно повысился уровень фундаментальных знаний о Байкале. Проведено большое количество совместных экспедиций. Налажены и укрепляются партнерские отношения между учеными и научными коллективами разных стран.
В то же время, эффективность научных исследований относительно решения проблем сохранения биоразнообразия озера Байкал снижается из-за:
- недостаточности выделяемых государством ресурсов;
- отсутствия единой стратегии соответствующих научных исследований, ориентированной на нужды конкретных пользователей.
3.5.8.1.3. Международное сотрудничество в области экологического образования
Этот вид сотрудничества сводится к программам стажировок, специальным образовательным программам. Образовательные программы реализуются как с выездом за рубеж, так и на местах. Этот вид сотрудничества зарекомендовал себя как высокоэффективный. Тем не менее, сотрудничество в области образования в несколько меньшей мере фокусируется на проблемах сохранения живой природы Байкала, и в этом смысле можно говорить о недостаточно используемых возможностях.
3.5.8.1.4. Бизнес-партнерство - для сохранения Байкала
Бизнес-партнерство на международном уровне активно развивается в регионе. При этом ориентация этой формы международного сотрудничества на проблему сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал - явно недостаточна. В то же время, этот вид международного сотрудничества имеет серьезный потенциал, который может (и должен) быть использован для сохранения биоразнообразия Байкала.
Широкая популяризация идей Стратегии на уровне бизнес-структур и использование их при подготовке и реализации международных коммерческих проектов (в том числе и в целях маркетинга) - это мало используемый в настоящее время ресурс, который необходимо задействовать для сохранения Байкала.
3.5.8.1.5. Сотрудничество общественных структур и благотворительные программы
В Байкальском регионе сотрудничество на уровне работы общественных организаций по международным благотворительным программам активно развивается в настоящее время. В регионе активно формируется “третий сектор“, его роль в решении проблем охраны живой природы постоянно растет.
3.5.8.1.6. Сотрудничество на уровне религиозных конфессий
Международное сотрудничество на уровне религиозных конфессий также одно из быстро развивающихся в регионе направлений. Это сотрудничество к настоящему времени также в малой мере фокусируется на проблеме сохранения Байкала, хотя прецеденты известны, и направление представляется весьма перспективным. Целесообразно широкое распространение информации по проблеме сохранения Байкала среди представителей всех религиозных конфессий, акцентируя внимание на общечеловеческих ценностях, близких подавляющему большинству религий и верований.
3.5.8.2. Стратегические направления международного сотрудничества
По современному состоянию вопроса к стратегическим направлениям международного сотрудничества можно отнести следующие.
- В области межгосударственного сотрудничества необходимо развивать сотрудничество для охраны озера Байкал, в том числе, на уровне субъектов Федерации. Важно участие в этой работе не только представителей экологических департаментов, но и других структур Администраций.
- В области сотрудничества муниципальных образований организация программ по типу “города-побратимы“ со специальным упором на проблему сохранения живой природы. Было бы целесообразно развитие такого рода партнерских программ с муниципальными властями в регионах с уникальными водными объектами (например, с муниципалитетами из района Великих озер).
- В области научных исследований необходима выработка единой стратегии исследований по сохранению биоразнообразия озера Байкал, ориентированной на потребителя результатов исследовательских работ (“рыночный“ подход). В качестве одного из приоритетных направлений фундаментальных исследований может быть разработка системы критериев и показателей для оценки состояния экосистемы озера Байкал.
- В области образования - важно развивать те направления, которые позволят в большей степени задействовать мировой опыт для реализации принципов и решения задач Стратегии.
- В области бизнес-партнерства - важно внедрение в систему маркетинга и рекламы приоритетов, связанных с сохранением Байкала. Важны любые направления, связанные с развитием экологически ответственного бизнеса. Особенно важным направлением могли бы стать разработка и внедрение байкальской символики.
- В области благотворительных программ - расширение спектра направлений деятельности, совпадающих с приоритетами Стратегии.
- Сотрудничество на уровне религиозных конфессий. Важны любые инициативы, связанные с включением принципов и задач Стратегии сохранения биоразнообразия озера Байкал в международное сотрудничество в этом направлении.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В настоящем документе изложены основные положения Стратегии сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал. Реализация Стратегии будет проводиться в соответствии с Планом Действий по Стратегии и с учетом разрабатываемых в настоящее время механизмов оценки эффективности работ по Стратегии и соответствующей ее корректировки.