Законы и постановления РФ

Представление Прокуратуры Пензенской обл. от 16.04.2003 N 7-5-48-03 “Об устранении нарушений земельного законодательства“

ПРОКУРАТУРА ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

от 16 апреля 2003 г. N 7-5-48-03

ОБ УСТРАНЕНИИ НАРУШЕНИЙ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Главе администрации

города Пензы

Калашникову А.С.

Прокуратурой Пензенской области в соответствии с заданием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30.12.2002 N 7/3-1-770-2000 проведена проверка соблюдения положений нового Земельного кодекса Российской Федерации в органах местного самоуправления города Пензы.

Необходимо отметить, что прокуратурой области уделяется постоянное внимание соблюдению земельного законодательства в деятельности органов власти города Пензы. Так, за период действия нового Земельного кодекса Российской Федерации с 30.11.2001 принесено 2 протеста на незаконные правовые акты Главы администрации г. Пензы, в органы городского самоуправления внесено 7 представлений.

В ходе настоящей проверки в Администрации города Пензы, Комитете по управлению муниципальным
имуществом г. Пензы, Главном управлении градостроительства и архитектуры г. Пензы вновь выявлены многочисленные нарушения законности при применении норм Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления также осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Статья 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ к вопросам местного значения относит контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

По отчетным данным 2002 года территория земель в черте города Пензы составляет 29071 га, из них сельскохозяйственными угодьями занято 6537 га, древесно-кустарниковой растительностью - 11039 га, водными объектами - 783 га, землями застройки - 9363 га, под дорогами - 1039 га, прочими землями - 310 га.

Земли государственной и муниципальной собственности составили 27453 га, из них в государственной собственности Российской Федерации - 16887 га, в государственной собственности субъекта Российской Федерации - Пензенской области - 538 га, в муниципальной собственности - 10028 га. В собственности граждан находится 1616 га, в собственности юридических лиц - 2 га.

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Решение Пензенской городской Думы от 30.11.2001 N 167/12 имеет
название “Об утверждении “Временного положения о порядке управления землями, на которые распространяются полномочия органов местного самоуправления г. Пензы по их управлению“.

В соответствии с Решением Пензенской городской Думы от 30.11.2001 N 167/12 “Об утверждении Временного положения о порядке управления землями, на которые распространяются полномочия органов местного самоуправления г. Пензы“ и на основании статьи 34 ЗК РФ уполномоченным органом по управлению и распоряжению землями, на которые распространяются полномочия органов местного самоуправления г. Пензы, назначен Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Пензы (КУМИ г. Пензы). Это же отражено и в пункте 1.3 Положения о Комитете по управлению муниципальным имуществом г. Пензы, утвержденного Постановлением Главы администрации г. Пензы от 01.02.2002 N 194.

Установлено, что в проверяемый период при проведении работы, связанной с управлением и распоряжением земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, в том числе при передаче земельных участков в собственность, деятельность КУМИ г. Пензы не в полной мере отвечала требованиям действующего законодательства.

Требования Земельного кодекса Российской Федерации о порядке и сроках предоставления земельных участков в большинстве случаев КУМИ г. Пензы не соблюдаются.

Так, в соответствии со статьей 36 ЗК РФ для приобретения гражданами и юридическими лицами прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, они подают в орган местного самоуправления заявление о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты. В этом случае орган местного самоуправления в течение двухнедельного срока с момента поступления заявления принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно или на праве постоянного (бессрочного) пользования либо готовит проект договора купли-продажи или аренды земельного участка. В случаях, когда кадастровая карта
отсутствует (п. 7 ст. 36 ЗК РФ), орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица, дежурной кадастровой карты и градостроительной документации в месячный срок со дня поступления заявления обеспечивает изготовление кадастровой карты и утверждает проект границ земельного участка. В течение 2 недель орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении земельного участка и направляет копию решения с приложением границ земельного участка заявителю. На основании проекта границ земельного участка устанавливаются границы земельного участка на местности, и обеспечивается изготовление кадастровой карты.

Таким образом, максимальный срок для принятия решения о предоставлении земельных участков под здания, строения, сооружения, установленные ЗК РФ, не превышают 1,5 месяца с момента подачи заявления.

В нарушение указанных положений Закона заявление гр. Кузина П.Б. о предоставлении ему земельного участка под зданием в аренду сроком на 11 месяцев поступило в КУМИ г. Пензы 10.04.2002. Из материалов видно, что работа по данному заявлению началась только 29.04.2002, то есть по истечении 2-недельного срока. А окончательное Постановление Главы администрации г. Пензы о предоставлении Кузину П.Б. земельного участка в аренду (N 104/2) было принято только 22.01.2003, то есть более чем через 9 месяцев после подачи заявления.

На момент проверки не принято решение по заявлению Вартикяна Ж.Х., поступившего в КУМИ г. Пензы 28.01.2002. В земельном деле имеются два письма в адрес заявителя с указанием предоставить в КУМИ г. Пензы дополнительные документы, датированные 31.10.2002 и 11.02.2003, то есть спустя более 9 месяцев с момента поступления в Комитет заявления.

Аналогичные нарушения выявлены при рассмотрении заявлений ООО “Гек“, Малофеева В.П., Теренковой А.П., Лавочниковой М.С. и многих других.

Таким образом, разрешение вопроса о предоставлении
земельных участков в большинстве случаев зависит от полноты представленных документов, причем обязанность предоставления документов возлагается на заявителей. Из текста большинства писем КУМИ с просьбой представить документы (межевое дело и др.), адресованных заявителям, следует, что “работа по заявлению приостановлена“, а на предоставление дополнительных документов отводится не менее 1 - 2 месяцев. В то же время ЗК РФ такой процедуры как приостановление работы по рассмотрению заявлений о предоставлении земельных участков не предусматривает. Кроме того, очевидно, что установление КУМИ г. Пензы 1 - 2-месячного срока для предоставления межевого дела - и иных необходимых документов еще более затягивает процесс разрешения заявлений.

Несмотря на то что с начала 2003 года расширен штат работников КУМИ г. Пензы, созданы новые отделы и работа по рассмотрению заявлений граждан и юридических лиц о предоставлении земельных участков в собственность либо аренду активизировалась, и вновь поступившие заявления разрешаются КУМИ г. Пензы с нарушением сроков, предусмотренных ЗК РФ (заявление Масловых В.А. и Н.А., Хохлова А.Н. и других).

В соответствии с пунктом 3 статьи 28 ЗК РФ в случаях, предусмотренных пунктом 5 статьи 20 и пунктом 3 статьи 21 ЗК РФ, порядок предоставления земельных участков, установленный статьями 30 - 34 ЗК РФ, не применяется, и решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в 2-недельный срок со дня подачи заявления в письменной форме в орган местного самоуправления.

Вместе с тем данное требование закона Комитетом по управлению муниципальным имуществом в ряде случаев не соблюдается.

Так, заявление гр. Путьковой Н.В. о предоставление ей в собственность бесплатно земельного участка, принадлежащего ей на праве постоянного (бессрочного) пользования, поступило в
КУМИ г. Пензы 02.08.2002. Комитетом направлен запрос в Главное управление градостроительства и архитектуры г. Пензы о предоставлении информации о разрешенном использовании земельного участка только 23.09.2002, которая была получена 17.12.2002. Через две недели 30.12.2002 у заявительницы затребованы дополнительные документы. А Постановление Главы администрации г. Пензы о предоставлении земельного участка N 199/1 принято только 05.02.2003.

Все это говорит о нарушении со стороны КУМИ г. Пензы прав граждан и юридических лиц при реализации их прав на землю.

Наряду с этим установлено, что сроки подготовки Комитетом проектов решений о предоставлении земельных участков нарушаются в большинстве случаев и по вине иных организаций, в частности Главного управления градостроительства и архитектуры г. Пензы.

Так, статья 31 ЗК РФ регламентирует сроки подготовки информации о разрешенном использовании земельного участка, испрашиваемого для строительства. В соответствии с пунктом 2 указанной статьи необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, а также дежурные кадастровые карты (планы), содержащие сведения о местоположении земельных участков, предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.

Поскольку ЗК РФ не регулирует сроки предоставления аналогичной информации в иных случаях (при решении вопроса о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством), очевидно, что в таких случаях следует руководствоваться вышеуказанной нормой.

Одним из основных документов, необходимых для принятия обоснованного решения о предоставлении земельного участка, является информация о разрешенном его использовании, которую готовит ГлавУГиА г. Пензы. При этом 2-недельный срок, предусмотренный статьей 31
ЗК РФ, в большинстве случаев нарушается.

Так, по заявлению Кузнецова Н.А., Безверхова Е.В., Платонова С.Н., Святовой Е.Н. запрос из КУМИ в Главное управление градостроительства и архитектуры о предоставлении информации о разрешенном использовании земельного участка направлен 05.04.2002. Информация о разрешенном использовании подготовлена Управлением только 04.06.2002.

По заявлению Вартикяна Ж.Х. запрос из КУМИ г. Пензы в ГУГиА г. Пензы был направлен 27.02.2002. Информация о разрешенном использовании земельного участка подготовлена только 17.10.2002, то есть почти через 8 месяцев. По заявлению Теренковой А.П. информация о разрешенном использовании была подготовлена через 4 месяца (запрос от 01.08.2002, информация от 02.12.2002). Аналогичное нарушение срока, установленного статьей 31 ЗК РФ, имеет место и во многих других.

Таким образом, нарушение Главным управлением градостроительства и архитектуры установленных сроков подготовки информации о разрешенном использовании земельных участков, волокита при рассмотрении запросов КУМИ, о которой свидетельствуют факты нахождения запросов на рассмотрении ГУГиА в течение многих месяцев, отчасти повлекли нарушение установленных Земельным кодексом РФ сроков предоставления земельных участков в собственность либо аренду лицам, обратившимся в КУМИ г. Пензы с такими заявлениями. В данном случае допускаются не только нарушения действующего законодательства, но и права и законные интересы граждан.

Имеются в КУМИ г. Пензы также нарушения при продаже земельных участков в собственность.

Так, КУМИ г. Пензы в 2002 году заключено 6 договоров передачи и купли-продажи земельных участков: от 26.12.2002 N 295 с ООО “Серебряный бор“ по ул. Спартаковской, 28а, от 30.12.2002 N 310 с ООО “Престиж“ по ул. Молокова, 18, от 30.12.2002 N 315 с ООО “Ветеран Пензы“ по ул. Рахманинова, 2а, от 23.12.2002 N 273 с ООО “Пазлс“ по ул.
Леонова, 32а, от 30.12.2002 N 320 с гр. Давыдовой Е.Н. по ул. Свердлова, 4, от 30.12.2002 N 319 с ООО “Олимпия“ по ул. Суворова, 111а.

По указанным договорам переданы в собственность земельные участки, находившиеся ранее под государственными предприятиями, которые впоследствии были приватизированы по решению федеральных и областных органов по управлению государственным имуществом.

В то же время в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.08.2002 N 576 “О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю“ право продажи таких участков принадлежит Министерству государственного имущества Пензенской области.

В текущем году с аналогичными нарушениями подготовлено уже 2 договора о продаже земельных участков: от 15.01.2003 N 363 с ООО “Сервис-Лада“ по ул. Бакунина, 72, от 10.01.2003 N 336 с гр. Левиным Г.В. по ул. Антонова, 3а.

Допускаются КУМИ г. Пензы при продаже земельных участков и нарушения требований ЗК РФ в части оценки земли.

В официальном тексте документа имеется в виду Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ “Об оценочной деятельности в Российской Федерации“.

В соответствии с частью 1 статьи 66 ЗК РФ рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с Федеральным законом об оценочной деятельности. Вместе с тем при продаже прав аренды земельных участков их рыночная стоимость не определялась.

По информации КУМИ г. Пензы, земельные участки, не занятые зданиями, строениями и сооружениями, вплоть до 19.03.2003 в собственность не продавались, а имела место лишь продажа права аренды земельных участков, предназначенных под застройку. При этом расчет продажной цены осуществлялся на основании решений Пензенской городской Думы от 29.01.1999 N 292/27 “Об утверждении положения о порядке сдачи в аренду
земельных участков, расположенных на территории города Пензы“ и от 29.01.1999 N 293/27 “О порядке предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, предназначенных под застройку“, согласно которым начальная цена предмета торгов не может быть ниже 5-кратной ставки земельного налога и устанавливается в пределах от этой величины до нормативной цены земли в зависимости от градостроительной ценности земельного участка, ситуации на рынке земли и иной недвижимости и уровня затрат на развитие инженерной инфраструктуры.

Согласно статье 8 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ “Об оценочной деятельности в Российской Федерации“ проведение оценки объектов оценки является обязательным при продаже или ином отчуждении объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям; при определении стоимости объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, в целях передачи в аренду.

По смыслу данной нормы Закона, рыночная стоимость муниципального имущества (в том числе земельных участков) должна определяться как в случае продажи его в собственность, так и в случае передачи в аренду. Исключение из этого правила составляют лишь случаи продажи земель, на которых расположены здания, строения и сооружения. На эти случаи распространяется действие статьи 2 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации“ и принятого в соответствии с ним Закона Пензенской области от 24.01.2002 N 335-ЗПО “О цене земли в Пензенской области“.

В то же время 13.02.2002 председателем КУМИ г. Пензы было принято Решение N 43 о проведении аукциона по продаже земельных участков из земель поселений в собственность под строительство индивидуальных жилых домов площадью 1315 кв. м по ул. Тимирязева, 128, и площадью
1173 кв. м по ул. Побочинской, 76.

Несмотря на то что участки продавались в собственность, их рыночная стоимость в порядке, предусмотренном Федеральным законом “Об оценочной деятельности в РФ“, не определялась. Начальная цена земельных участков определялась конкурсной комиссией в соответствии с вышеуказанными решениями Пензенской городской Думы и была установлена в размере 193370 руб. и 56274 руб. соответственно. По результатам аукциона земельный участок площадью 1173 кв. м был продан в собственность за 177276 руб.

Несоблюдение КУМИ г. Пензы требований законодательства об определении рыночной стоимости продаваемых земельных участков может явиться результатом необоснованного занижения реальной цены земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Необходимо отметить, что КУМИ г. Пензы в ходе настоящей проверки приняты меры к устранению указанного нарушения и проведена оценка земельных участков, предполагаемых к продаже в ближайшее время, в соответствии с федеральным законодательством об оценочной деятельности.

В соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления г. Пензы на КУМИ г. Пензы возложено также заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также контроль за выполнением условий договоров аренды земельных участков и уплатой арендной платы.

В 2002 году КУМИ г. Пензы было заключено 812 договоров аренды земельных участков и 536 дополнительных соглашений; в бюджеты всех уровней получено 19819259, 16 руб., из них в городской бюджет - 9909629,58 руб. Всего база данных по договорам аренды содержит 2807 договоров по состоянию на 01.01.2003.

В то же время учет и контроль по каждому конкретному плательщику в КУМИ г. Пензы не организован, лицевые счета отсутствуют. Это делает невозможным проверку своевременности и полноты поступлений арендной платы в бюджет.

Также нельзя признать удовлетворительной работу КУМИ г. Пензы по принудительному взысканию задолженности по арендной плате. Так, согласно имеющимся сведениям о мерах по взысканию задолженности по арендной плате за землю за 2002 год, за указанный период было предъявлено 25 исков на сумму 4349 тыс. руб., из которых удовлетворено 24 иска на сумму 438 тыс. руб., реально же взыскано только на сумму 73 тыс. руб.

Более того, работа по предъявлению исков является бессистемной. Из представленной распечатки исковых заявлений, предъявленных в суд, видно, что за период с июня по ноябрь 2002 года не было предъявлено ни одного иска, в феврале и марте 2002 года - только по 2 иска.

Кроме того, договорами аренды, заключаемыми с арендаторами, предусмотрены случаи для одностороннего расторжения данных договоров. Так, согласно пункту 9.1 типового договора, основанием для расторжения договора по требованию арендодателя является невнесение двух арендных платежей подряд.

Вместе с тем при наличии значительного количества задолжников по арендной плате, которые не оплачивают ее в течение длительного времени, КУМИ г. Пензы практически не ставятся вопросы о расторжении с ними договоров аренды, изъятии у них земельных участков и передаче в аренду другим лицам (более добросовестным и платежеспособным). В судебном порядке такие дела также практически не возбуждаются.

Отдельным примером имеющихся недостатков в организации контрольной работы КУМИ г. Пензы с арендаторами может послужить ситуация, сложившаяся по результатам заключения договора аренды земельного участка с ООО “Торгстройсервис“.

В соответствии с Постановлением Главы администрации г. Пензы от 02.11.1999 N 2023/1 и договором аренды земельного участка N 1609 от 15.11.1999, ООО “Торгстройсервис“ был предоставлен в аренду земельный участок площадью 9552 кв. м, расположенный по ул. Стасова, под строительство двухэтажных боксовых гаражей. Во исполнение пункта 5.1.1 договора ООО “Торгстройсервис“ приняло земельный участок, вносило регулярно арендную плату, установленную пунктом 2.1 договора.

Однако до настоящего времени ООО “Торгстройсервис“ не имеет возможности в полном объеме использовать земельный участок по назначению и осуществлять свою производственную деятельность по строительству гаражей по причине самовольного захвата земельного участка, предоставленного ему в аренду.

Несмотря на то что самовольный захват данного участка и незаконное строительство на нем боксовых гаражей членами ГСК “Меркурий“ и другими гражданами произошло более трех лет назад, о чем КУМИ г. Пензы как “Арендодатель“ был своевременно поставлен в известность “Арендатором“, никаких мер к лицам, самовольно захватившим участок, “Арендодателем“ принято не было. Данные лица не устанавливались, причины самозахвата земли не выяснялись, ни к одному из незаконных застройщиков не было предъявлено в судебном порядке требования о сносе самовольно возведенных строений и об устранении препятствий в пользовании земельным участком, предоставленным в аренду в установленном законом порядке другому хозяйствующему субъекту.

Бездействие КУМИ г. Пензы в решении данного вопроса привело к тому, что ООО “Торгстройсервис“ приостановило выплату арендной платы, и в течение длительного времени платежи за аренду вышеуказанного земельного участка в бюджет не поступают, несмотря на то что ООО “Торгстройсервис“ является добросовестным и платежеспособным арендатором, от которого в бюджет могли бы своевременно поступать реальные денежные средства. Лица, допустившие самовольный захват этого участка и осуществляющие незаконное строительство, никакой оплаты за землю не вносят, чем причиняют убытки для бюджета.

Несмотря на это, предусмотренные законом меры в соответствии с имеющимися полномочиями КУМИ г. Пензы не приняты до настоящего времени.

Недостаточно эффективной является работа КУМИ г. Пензы и по изменению договоров аренды земельных участков в связи с изменением размера арендной платы.

На момент проверки заключено и находится в стадии оформления 743 дополнительных соглашения, тогда как всего действующих договоров аренды на 01.03.2003 числится 2807. Результатом этого является то, что по не перезаключенным договорам арендная плата поступает в бюджет г. Пензы по ставкам, действующим в 2002 году.

Более того, по ряду договоров арендная плата поступает по ставкам, действующим еще в 2001 году. Так, в 2002 году было заключено 1950 дополнительных соглашений по отношению к 2270 действующим договорам аренды, что составляет 86%. То есть в 2002 году Комитетом также не была завершена работа по перезаключению договоров аренды.

Таким образом, на момент проверки процент заключения дополнительных соглашений остается низким, что свидетельствует об имеющихся недостатках в организации работы КУМИ г. Пензы, что ведет к недопоступлению в бюджеты всех уровней денежных платежей, установленных действующим законодательством. Вместе с тем, по информации КУМИ г. Пензы, за период 2002 - 2003 годов исковые заявления в Арбитражный суд Пензенской области о понуждении арендаторов к заключению дополнительных соглашений к договорам аренды ни в одном случае не предъявлялись.

В соответствии со статьей 27 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 07.05.1998 N 73-ФЗ Главное управление градостроительства и архитектуры г. Пензы (ГУГиА г. Пензы) как местный орган архитектуры и градостроительства участвует:

- в подготовке предложений о выборе земельных участков для строительства, реконструкции существующей застройки или их благоустройства в соответствии с градостроительной документацией, а также об установлении границ указанных земельных участков;

- в подготовке проектов решений органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков для строительства и реконструкции объектов недвижимости, а также в подготовке соответствующих графических и текстовых материалов;

- в подготовке документов для проведения конкурсов и аукционов земельных участков и других объектов недвижимости.

Проверкой ГУГиА г. Пензы также выявлены многочисленные нарушения земельного законодательства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельных участков для строительства без предварительного согласования осуществляется в соответствии с генеральным планом города, иной градостроительной и землеустроительной документацией и исключительно на торгах (конкурсах, аукционах).

Всего в 2002 году состоялось 3 аукциона по продаже права аренды земельных участков, предназначенных для строительства, и один инвестиционный конкурс. На аукционах продано право аренды 8 земельных участков.

В нарушение условий договоров купли-продажи права аренды земельных участков договоры аренды земельных участков до настоящего времени не заключены с шестью победителями аукционов из восьми. КУМИ г. Пензы в адрес покупателей права аренды земельных участков письма-претензии о необходимости выполнения ими условий договоров купли-продажи с предъявлением штрафных санкций не направлялись. Сумма невзысканных штрафных санкций по договорам купли-продажи права аренды, заключенным по результатам аукционов, составила за 2002 год 35,5 тыс. руб.

Отсутствие утвержденной градостроительной документации (генеральный план, планы детальной планировки) не позволяет в полной мере использовать на территории г. Пензы механизм продажи земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, на торгах.

В соответствии с пунктом 11 статьи 30 ЗК РФ предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.

Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется, как уже отмечалось, исключительно на торгах (конкурсах, аукционах).

В то же время за период действия нового Земельного кодекса Российской Федерации в городе Пензе на торгах продан только один участок в собственность под индивидуальное жилищное строительство.

Причинами этого является недостаточность средств городского бюджета, выделяемых для формирования земельных участков, предполагаемых для продажи, а также отсутствие необходимого взаимодействия в данном вопросе между органами местного самоуправления г. Пензы, в частности КУМИ г. Пензы и ГУГиА г. Пензы. Так, из 51 заключения ГУГиА г. Пензы о возможности предоставления земельных участков на торгах, направленных в 2002 - 2003 годах в КУМИ г. Пензы, 8 заключений числятся как неполученные КУМИ, а 13 заключений направлено на рассмотрение обратно в ГУГиА г. Пензы.

Вместе с тем продажа земельных участков, предназначенных под застройку, на торгах, а также продажа права их аренды посредством проведения конкурсов и аукционов может обеспечить продажу таких участков по более высокой цене, а как следствие - может обеспечить поступление в бюджет больше денежных средств.

Так, по расчетам контрольно-счетной палаты Пензенской городской Думы, в случае продажи права аренды земельных участков, предоставленных под строительство в 2002 году через предварительное согласование места размещения объекта, на торгах, в бюджет города поступило бы около 2 млн. рублей неналоговых доходов.

Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием осуществляется в случаях размещения объекта, не предусмотренного генеральным планом застройки города, иной градостроительной документацией, в аренду, а также в постоянное (бессрочное) пользование государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с Постановлением Главы администрации г. Пензы от 10.12.2001 N 2485 “О порядке оформления актов выбора земельных участков для строительства“ оформление актов выбора земельных участков для строительства в соответствии с действующим законодательством на основании заявлений граждан и юридических лиц о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта поручено ГУГиА г. Пензы. При этом выбор земельного участка для строительства и оформление акта выбора земельного участка должны осуществляться исключительно силами Главного управления градостроительства и архитектуры г. Пензы.

По данным ГУГиА г. Пензы, в 2002 году подготовлено 365 актов выбора земельных участков и 1460 постановлений по вопросам градостроительства, из них 196 постановлений о предоставлении земельных участков под строительство.

В соответствии с пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о назначении земельного участка.

В соответствии с пунктом 3.3 Правил застройки территорий Пензенской области, утвержденных Постановлением Главы администрации Пензенской области от 05.02.1997 N 115, проект постановления органа местного самоуправления подготавливается на основании акта выбора земельного участка под строительство в случае размещения объекта, не предусмотренного генпланом, или при изменении его расположения. Проект постановления подготавливается без акта выбора земельного участка для строительства в случае размещения объекта в соответствии с утвержденной градостроительной документацией.

В то же время в нарушение указанных положений законодательства постановлениями Главы администрации г. Пензы, подготовленными ГУГиА г. Пензы, в ряде случаев предоставлялись в аренду земельные участки под строительство объектов, не предусмотренных градостроительной документацией, без оформления акта выбора земельного участка.

Так, Постановлением Главы администрации г. Пензы от 03.07.2002 N 1126 “О предоставлении группе граждан в аренду земельных участков для проектирования и строительства боксовых гаражей в районе ул. Куйбышева, 11в“ гражданам Голдину Н.Б., Акимовой И.А., Петровой М.И., Звонову И.В. предоставлены земельные участки для строительства боксовых гаражей. Акт выбора земельного участка под строительство в данном случае не оформлялся, предварительное согласование места оформления объекта не производилось. Все работы по выбору земельного участка для строительства свелись к подготовке листа согласований.

С аналогичными нарушениями в соответствии с Постановлением Главы администрации г. Пензы от 11.07.2002 N 1207/2 предоставлен земельный участок под строительство боксового гаража в районе ул. Кирова Горчаковой Н.И.

Кроме того, в нарушение требований пункта 3 статьи 31 ЗК РФ и статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации Администрацией города Пензы в указанных случаях не проинформировано население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства.

Необходимо отметить, что информация о предполагаемом строительстве, проведении торгов по продаже земельных участков или права их аренды зачастую публикуется мелким шрифтом в средствах массовой информации, не пользующихся спросом, в рубриках, посвященных другим вопросам (например, “Ищу работу“ и т.п.).

Все это ограничивает права граждан на участие в обсуждении и принятии решений в области градостроительства, гарантированные действующим законодательством.

В ходе проверки в ГУГиА г. Пензы также выявлены факты нарушения сроков рассмотрения за“влений граждан и юридических лиц.

Не всегда ГУГиА г. Пензы соблюдается установленный п. 2 ст. 32 ЗК РФ двухнедельный срок рассмотрения и принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства по заявлению гражданина или юридического лица. Как правило, в указанный срок происходит только подготовка проекта постановления Главы администрации г. Пензы о предоставлении земельного участка под строительство.

Проверкой установлено, что Администрацией г. Пензы не соблюдается установленный порядок изъятия земельных участков.

В соответствии со статьей 46 ЗК РФ аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, а также в соответствии с пунктом 2 статьи 46 ЗК РФ, которой предусмотрены дополнительные основания прекращения аренды земельных участков.

Постановлением Главы администрации г. Пензы от 15.01.2003 N 59 “Об изъятии у гр. Зюзина А.И. земельного участка по ул. К. Цеткин“ у Зюзина А.И. изъят земельный участок площадью 481 кв. м по ул. Клары Цеткин, предоставленный ему на основании Постановления Главы администрации г. Пензы от 24.12.2002 N 2510/2 в аренду для размещения торгово-остановочного комплекса. Изъятие произведено на основании коллективного письма жильцов жилых домов NN 11, 13, 15 и 19 по ул. К. Цеткин о несогласии с предстоящим строительством и заявки индивидуального предпринимателя Абдуллаева А.С. о разрешении размещения на этом месте детского игрового комплекса.

Указанных оснований для прекращения аренды земельного участка и его изъятия в муниципальные земли ни гражданское, ни земельное законодательство не содержит.

В ходе проверки установлено, что земельный участок предоставлен Зюзину А.И. в соответствии с земельным законодательством, информирование жителей о предстоящем размещении объекта производилось.

Тем не менее земельный участок у Зюзина А.И. был изъят Администрацией г. Пензы без его согласия и других законных оснований.

В настоящее время решением Федерального суда Ленинского района действия Администрации г. Пензы признаны незаконными, постановление об изъятии земельного участка у Зюзина А.И. недействительным.

Кроме того, указанным Постановлением от 15.01.2003 N 59 Глава администрации г. Пензы изменил разрешенное использование данного земельного участка для размещения детского игрового комплекса. Распоряжением от 30.01.2003 N 26р “О разрешении ЧП Абдуллаеву А.С.-О. размещения детского игрового комплекса по ул. Клары Цеткин“ Абдуллаеву А.С. разрешено размещение детского игрового комплекса на данном земельном участке.

Также с нарушением действующего законодательства в 2002 году Администрацией г. Пензы отменялись постановления о предоставлении земельного участка под строительство и производилось изъятие земельных участков у ООО “Сопсан“, ОАО “Стройтехника“, граждан Громова и Сазанова (ГСК “Рубеж“). Во всех случаях действия Администрации по изъятию земельных участков признаны судами незаконными.

Постановлением Главы администрации г. Пензы от 31.10.2002 N 2057 “О предоставлении ФГУП “ПО “Электроприбор“ в аренду земельного участка и разрешении размещения теннисных кортов по проспекту Победы“ у федерального государственного унитарного предприятия “Пензенский научно-исследовательский электротехнический институт“ изъят земельный участок площадью 223 кв. м, предоставленный в постоянное (бессрочное) пользование Постановлением Главы администрации г. Пензы от 15.08.1994 N 846. Изъятие произведено на основании письма-согласия генерального директора ФГУП “ПНИЭИ“ В.А. Оськина от 21.08.2000 N 311.

В соответствии с п. 5 Правил распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.08.2002 N 576, в случае прекращения права государственного унитарного предприятия на незастроенные земельные участки, а также в случае их отказа от права постоянного (бессрочного) пользования такими земельными участками уполномоченные на распоряжение земельными участками органы уведомляют о таких случаях Министерство имущественных отношений Российской Федерации (его территориальные органы). Распоряжение такими земельными участками возможно исключительно с решением Министерства имущественных отношений Российской Федерации (его территориальных органов) или уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Ни Администрацией г. Пензы, ни ГУГиА г. Пензы при подготовке постановления об изъятии у ФГУП “ПНИЭИ“ земельного участка Министерство имущественных отношений Российской Федерации, Министерство государственного имущества Пензенской области о предстоящем изъятии не уведомляли, согласие на это от них не получили.

Кроме того, согласно п. 4 ст. 20 ЗК РФ юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.

Дача согласия на изъятия части земельного участка, то есть его отчуждение, и является распоряжением земельным участком, что прямо запрещено законом.

Таким образом, федеральные государственные унитарные предприятия не могут давать согласие на изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, так как такое изъятие будет противоречить действующему законодательству. В данном случае изъятие земельного участка возможно только в судебном порядке (ст. 55 ЗК РФ).

Аналогичные нарушения были допущены и при предоставлении земельного участка гр. Бабояну Г.С. по ул. Красной, 776, за счет земель, изъятых Постановлением Главы администрации г. Пензы от 30.09.2002 N 1793 у ФГУП “НИИФИ“.

В соответствии со статьей 111 Водного кодекса Российской Федерации от 16.11.1995 N 167-ФЗ для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира устанавливаются водоохранные зоны. Порядок установления размеров и границ водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, а также режима их использования устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 97 ЗК РФ земли водоохранных зоны рек и водоемов относятся к землям природоохранного назначения. На этих землях допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель.

Пунктом 6 Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.11.1996 N 1404, установлено, что в пределах водоохранных зон запрещается заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и механизмов, а также размещение стоянок транспортных средств.

В то же время постановлениями Главы администрации г. Пензы от 17.04.2002 N 611 и от 28.05.2002 N 869 предварительно согласованы и утверждены акты выбора земельных участков, расположенных в водоохранных зонах, под строительство соответственно автозаправочной станции и автостоянки.

Постановлением Главы администрации г. Пензы от 04.06.2002 N 927/6 Саврасовой Е.Л. предоставлен в аренду земельный участок, входящий в водоохранную зону Арбековских прудов, площадью 2424 кв. м для проектирования и строительства автостоянки.

В соответствии со статьей 90 ЗК РФ землями транспорта признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта могут предоставляться земельные участки для:

- размещения железнодорожных путей;

- размещения, эксплуатации, расширения и реконструкции строений, зданий, сооружений, в том числе железнодорожных вокзалов, железнодорожных станций, а также устройств и других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта;

- установления полос отвода и охранных зон железных дорог.

Свободные земельные участки на полосах отвода железных дорог в пределах земель железнодорожного транспорта могут передаваться в аренду гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного использования, оказания услуг пассажирам, складирования грузов, устройства погрузочно-разгрузочных площадок, сооружения прирельсовых складов (за исключением складов горюче-смазочных материалов и автозаправочных станций любых типов, а также складов, предназначенных для хранения опасных веществ и материалов) и иных целей при условии соблюдения требований безопасности движения, установленных федеральными законами.

Постановлением Главы администрации г. Пензы от 17.04.2002 N 611 “Об утверждении акта выбора земельного участка рег. N 619 от 06.12.2001“ утвержден акт выбора земельного участка N 619 от 06.12.2001 на размещение автозаправочной станции на ул. Каракозова ОАО “Завод коммунальной энергетики“. Указанный участок входит в полосу отвода железной дороги. Согласование Пензенского отделения Куйбышевской железной дороги на размещение АЗС ОАО “Завод коммунальной энергетики“ не получено. Заместителем начальника ПОКЖД по пути прямо указано, что размещать АЗС в полосе отвода железной дороги запрещено.

Однако акт выбора земельного участка утвержден Постановлением Главы администрации г. Пензы.

Аналогично при отрицательном согласовании ПОКЖД Постановлением Главы администрации г. Пензы от 15.05.2002 N 777 утвержден акт выбора земельного участка, расположенного в полосе отвода железной дороги, для размещения многоэтажных гаражей с постами мойки и технического обслуживания автомобилей по заявлению общественного фонда ветеранов Чечни “Отечество“.

Кроме того, в нарушение требований статьи 90 ЗК РФ постановлениями Главы администрации г. Пензы от 20.05.2002 N 816/3 и N 816/4 предварительно согласованы и утверждены акты выбора земельных участков для размещения комплекса пункта технического обслуживания с магазином по ул. Складской и автостоянки в районе путепровода по ул. Беляева соответственно. Оба этих участка входят в состав полосы отвода железной дороги.

В соответствии со статьей 35 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ проекты проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия и в зонах охраны объекта культурного наследия подлежат согласованию с соответствующими органами охраны объектов культурного наследия.

Согласно пункту 38 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденных Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 N 865, исторические центры, кварталы, площади, улицы, памятные места, культурные слои древних городов и других населенных пунктов, природные и искусственные ландшафты, представляющие особую историческую, археологическую, градостроительную и архитектурную ценность, могут быть объявлены историко-культурными заповедными территориями (местами) Советами Министров союзных республик, не имеющих областного деления, Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов в порядке, установленном законодательством союзных республик. На заповедных территориях (местах) запрещается производство земляных, строительных и других работ, а также хозяйственная деятельность без разрешения соответствующих государственных органов охраны памятников. Обеспечение соблюдения установленного положением режима содержания и использования заповедных территорий (мест) возлагается на исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов и соответствующие государственные органы охраны памятников.

В соответствии с Решением исполнительного комитета Пензенского городского Совета народных депутатов от 13.10.1987 N 434 “Об утверждении границ заповедной территории в центральной части города Пензы“ утверждена заповедная территория г. Пензы в пределах следующих улиц: Железнодорожная, Плеханова, Пушкина, Шевченко, Мира, Пацаева, Попова, Окружная, левобережье р. Суры, о. Пески, мост Свердлова, ул. Свердлова, Калинина, Красная Горка, Ватутина, Овражная, Водопьянова, пер. Первомайский, Маршала Крылова, Лермонтова.

Государственный учет и контроль за сохранением и рациональным использованием историко-культурного наследия, памятников истории, культуры, архитектуры на территории области возложен на Министерство культуры Пензенской области согласно постановлениям Губернатора Пензенской области от 17.12.1999 N 288, Правительства Пензенской области от 17.02.2003 N 58-пП.

В то же время в ряде случае при утверждении акта выбора земельного участка под размещение объекта и предоставлении земельных участков под строительство соответствующие разрешения и согласования Министерства культуры Пензенской области не получаются.

Так, без разрешения Министерства культуры Пензенской области предоставлены земельные участки под строительство в историко-заповедной зоне г. Пензы по постановлениям Главы администрации г. Пензы от 25.12.2001 N 2565/6, от 26.12.2001 N 2586, от 28.12.2001 N 2611, от 28.12.2001 N 2613/2, от 27.04.2002 N 700, от 20.05.2002 N 820/3, от 03.06.2002 N 913, от 25.02.2003 N 326 и другие.

В соответствии со статьей 72 ЗК РФ на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными на ими органами осуществляется муниципальный земельный контроль. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В настоящее время на территории города Пензы какие-либо нормативные акты о муниципальном земельном контроле не приняты.

В соответствии с действующим законодательством и нормативными актами органов местного самоуправления г. Пензы муниципальный контроль за использованием земель на территории города Пензы возложен на Комитет по управлению муниципальным имуществом и Главное управление градостроительства и архитектуры г. Пензы.

Проведение проверок соблюдения требований градостроительного и земельного законодательства возложено на отдел муниципального контроля за градостроительной деятельностью ГУГиА г. Пензы, а контроль за использованием муниципальных земель возложен на отдел муниципального контроля КУМИ г. Пензы. Оба этих отдела начали функционировать только в конце 2002 - начале 2003 годов, и их работа находится только в стадии становления. Однако уже сейчас их работа не отвечает предъявляемым требованиям.

Например, отделом муниципального контроля КУМИ г. Пензы до настоящего времени не разработаны методы воздействия на нарушителей земельного законодательства. Отделом контроля только проводятся проверки, составляются акты, в которых отражается нарушение. Работники отдела сами не полномочны принимать какие-либо меры к нарушителям земельного законодательства, а такой метод работы как направление актов в орган, полномочный принимать меры административного воздействия к нарушителям (Комитет по земельным ресурсам и землеустройству, инспекция госархстройнадзора, Госсанэпиднадзор и др.), в работу отдела не внедрен. Таким образом, выявив нарушение и составив акт проверки, работники отдела муниципального контроля только вносят свои предложения по устранению нарушения, которые отражают в акте, какой-либо ответственности за невыполнение этих предложений не предусмотрено, следовательно - правонарушители остаются практически безнаказанными.

Вместе с тем работу, в целом, всех органов местного самоуправления г. Пензы по муниципальному контролю за использованием земель нельзя признать эффективной и полной.

Проблемы самовольного захвата земли и самовольного строительства продолжают оставаться актуальными в г. Пензе.

Так, только Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству г. Пензы в 2001 году выявлено 49 фактов самовольного занятия земли. Инспекцией госархстройнадзора Пензенской области в 2002 году на территории г. Пензы установлено 37 фактов самовольного строительства.

Прокуратурой Ленинского района г. Пензы возбуждены уголовные дела по фактам самовольного строительства в полосе отвода Куйбышевской железной дороги; гр. Синьгиным О.Н. боксовых гаражей по ул. Фурманова, 17; ГСК “Эколог-1“ боксовых гаражей по ул. Урицкого.

В то же время ГУГиА г. Пензы в 2002 году не предъявлено ни одного иска в суд о сносе самовольных построек.

Кроме того, ГУГиА г. Пензы ни разу не направляло в ГАСН Пензенской области информации о лицах, совершивших правонарушения, связанные с самовольным захватом земли и самовольной постройкой, для решения вопроса о привлечении их к установленной законом ответственности. Хотя только за прошедший год ГУГиА подготовлено 502 проекта постановления Главы администрации г. Пензы о признании самовольных построек законными.

В связи с вступлением в силу с 01.07.2002 нового Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации единственным органом, правомочным рассматривать дела об административных правонарушениях в области строительства, являются органы государственного архитектурно-строительного надзора. В соответствии со статьей 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

То есть ГУГиА г. Пензы обязано сообщать в ГАСН Пензенской области обо всех фактах самовольного строительства для принятия к нарушителям соответствующих мер. Именно привлечение к административной ответственности должно стать одним из условий согласия Администрации г. Пензы на признание самовольных построек законными.

Таким образом, контрольные функции органов городского самоуправления за соблюдением порядка землепользования в настоящее время осуществляются ненадлежащим образом, а в ряде случаев противоречат действующему законодательству.

Также в ходе проверки выявлено, что Администрацией г. Пензы не уделяется необходимого внимания приведению правовых актов Администрации города в соответствие с действующим законодательством.

Например, Постановление Главы администрации г. Пензы от 19.12.1997 N 1828 “О создании комиссий в районах г. Пензы по выявлению самовольного строительства и самовольного захвата земли гражданами“ и другие до настоящего времени не приведены в соответствие с положениями нового Земельного кодекса Российской Федерации, других нормативных актов.

По выявленным нарушениям земельного законодательства в КУМИ г. Пензы внесены представления прокуратурой области, а также прокурорами Октябрьского и Ленинского районов г. Пензы.

Указанные нарушения стали возможными в результате ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей должностными лицами Администрации г. Пензы, Комитета по управлению муниципальным имуществом и Главного управления градостроительства и архитектуры г. Пензы. Кроме того, одной из причин нарушений является отсутствие утвержденного генерального плана г. Пензы и другой градостроительной документации.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 24 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации“,

необходимо:

1. Безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, и недопущению нарушений законодательства в дальнейшем.

2. Решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

3. Привести в соответствие с действующим законодательством нормативные акты Администрации г. Пензы по вопросу регулирования земельных отношений на территории города Пензы.

О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме в течение месяца со дня внесения представления.

Прокурор

Пензенской области

государственный советник

юстиции 3 класса

В.Д.КОШЛЕВСКИЙ