Законы и постановления РФ

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 05.08.2008 по делу N А33-4015/2008 <Из системного толкования норм статей 7, 9 и 12 Закона Красноярского края “Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае“ следует, что органы местного самоуправления не полномочны организовывать конкурсы на осуществление пассажирских перевозок по коммерческим регулярным маршрутам>

Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.04.2009 N А33-4015/08-Ф02-1072/09 постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 19.12.2008 N А33-4015/2008-03АП-2961/2008 оставлено без изменения.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 19.12.2008 N А33-4015/2008-03АП-2961/2008 данное решение изменено в части, заявленные требования удовлетворены частично.

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

от 5 августа 2008 г. по делу N А33-4015/2008

Судья Арбитражного суда Красноярского края И.П. Крицкая,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации города Норильска Красноярского края (г. Норильск)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (г. Красноярск)

о признании незаконным решения от 05.02.2008 N 334-15-07 и предписания от 05.02.2008 N 334-15-07,

третье лицо, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, на
стороне ответчика: МОО “Объединение предпринимателей Севера“,

при участии в судебном заседании представителей:

заявителя: Г., доверенность от 26.12.2007,

ответчика: П., доверенность от 24.03.2008,

третьего лица: Т., выписка из протокола N 1 от 17.05.2003,

при ведении протокола судебного заседания судьей И.П. Крицкой,

резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 31 июля 2008 года,

мотивированное решение в полном объеме изготовлено 5 августа 2008 года,

установил:

Администрация города Норильска (далее - заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - ответчик, антимонопольный орган) о признании незаконными решения от 05.02.2008 N 334-15-07 и предписания от 05.02.2008 N 334-15-07.

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика привлечено МОО “Объединение предпринимателей Севера“.

Заявитель в судебном заседании настаивает на требованиях по основаниям, изложенным в заявлении, дополнительных письменных пояснениях по делу.

Ответчик с заявленными требованиями не согласен по основаниям, указанным в отзыве, дополнении к отзыву.

Третье лицо возражает против требований заявителя по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, дополнительных письменных пояснениях по делу.

При рассмотрении настоящего дела судом установлены следующие обстоятельства.

5 октября 2007 года администрацией города Норильска вынесено Постановление N 2547 “О порядке открытия, изменения и прекращения действия (закрытия) регулярных автобусных маршрутов на территории муниципального образования город Норильск“ (далее - Постановление N 2547). Данным Постановлением утверждено Положение о порядке открытия, изменения и прекращения действия регулярных автобусных маршрутов.

15.11.2007 в антимонопольный орган поступило заявление МОО “Объединение предпринимателей Севера“ с жалобой на действия Администрации, связанные с принятием Постановления N 2547, полагающего, что данное Постановление нарушает права
лиц, осуществляющих коммерческие перевозки на территории муниципального образования город Норильск.

По фактам, изложенным в заявлении, антимонопольный орган возбудил дело N 334-15-07 в отношении Администрации по признакам нарушения статьи 15 Федерального закона “О защите конкуренции“.

При рассмотрении дела антимонопольный орган пришел к выводу о том, что отдельные положения Постановления N 2547 противоречат антимонопольному законодательству, необоснованно препятствуют осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности, связанной с перевозкой пассажиров в г. Норильске.

По результатам рассмотрения данного дела антимонопольный орган принял решение от 05.02.2008 N 334-15-07, которым признал Администрацию нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона “О защите конкуренции, в части совершения действий, связанных с принятием Постановления от 05.10.2007 N 2547 “О порядке открытия, изменения и прекращения действия (закрытия) регулярных автобусных маршрутов на территории муниципального образования город Норильск“. В данном решении указано выдать Администрации предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, в соответствии с которым Администрации надлежит внести следующие изменения в Постановление N 2547 и в утвержденное им Положение:

- пункт 2 Постановления исключить,

- абзац 2 пункта 3 Постановления исключить,

- пункт 4 Постановления исключить,

- в пункте 2.3 Положения слова “... иным причинам...“ исключить,

- пункт 2.7 Положения исключить,

- абзац 2 пункта 3.8 Положения исключить,

- абзац 4 пункта 3.14 Положения исключить,

- пункты 3.15, 3.16 Положения исключить.

Пунктом 2 Постановления N 2547 предусмотрено утвердить типовую форму соглашения об осуществлении коммерческих пассажирских перевозок автомобильным транспортом (автобусами) по регулярным автобусным маршрутам на территории муниципального образования город Норильск,

Абзацем 3 пункта 3 Постановления N 2547 (в оспариваемом решении антимонопольный орган допустил опечатку, обозначив данный абзац как абзац 2 пункта 3) заместитель Главы города Норильска по городскому хозяйству и
градостроительству наделен полномочиями по изданию распоряжений по объявлению конкурса между перевозчиками, заявившими о намерении осуществить коммерческую пассажирскую перевозку по одному регулярному маршруту, а также по определению условий проведения указанного конкурса.

Пунктом 4 Постановления N 2547 начальник управления городского и жилищно-коммунального хозяйства администрации города Норильска наделен полномочиями по заключению с перевозчиками, заявившими о намерении осуществлять коммерческую пассажирскую перевозку по регулярным автобусным маршрутам на территории муниципального образования город Норильск, соглашений по осуществлению такой перевозки и по подписанию разрешений на осуществление пассажирских перевозок по регулярному автобусному маршруту.

Пунктом 2.3 Положения предусмотрено, что прекращение действия (закрытия) регулярного автобусного маршрута осуществляется при ухудшении дорожных условий, недостаточной пропускной способности дорог, остановочных пунктов, иным основаниям, обуславливающим безопасность дорожного движения, иными причинами.

В соответствии с пунктом 2.7 Положения, одновременно с заявлением, указанным в пункте 2.6 настоящего Положения, для открытия регулярного автобусного маршрута перевозчиками предоставляются следующие документы:

а) копия учредительных документов, свидетельства о государственной регистрации юридического лица - для перевозчиков - юридических лиц;

б) копия свидетельства о государственной регистрации индивидуального предпринимателя - для перевозчиков - физических лиц, осуществляющих деятельность в качестве индивидуальных предпринимателей;

в) копия документа, подтверждающего назначение на должность руководителя юридического лица (для перевозчика - юридического лица);

г) копия документа, подтверждающего наделением руководителя юридического лица (для перевозчика - юридического лица), физическим лицом, осуществляющим деятельность в качестве индивидуального предпринимателя (для перевозчика - физического лица, осуществляющего деятельность в качестве индивидуального предпринимателя) иного лица полномочием по подписанию заявления об открытии регулярного автобусного маршрута (в случае подписания заявлений об открытии регулярного автобусного маршрута уполномоченными лицами);

д) копия лицензии, дающей право на осуществление перевозки пассажиров автобусами;

е) сведения по каждому виду транспортных
средств (марка, модель, государственный регистрационный знак, год выпуска, сведения об одобрении типа транспортного средства), предназначенному для осуществления пассажирских перевозок и находящихся в собственности, аренде или ином законом основании у перевозчика;

ж) копия документа, подтверждающего соответствие квалификации руководителя перевозчика - юридического лица, а также его работников, либо перевозчика - физического лица, осуществляющего деятельность в качестве индивидуального предпринимателя, а также его работников, требованиям законодательства, иных нормативных правовых актов, предусматривающих необходимость их специальной подготовки и периодической аттестации в области безопасности дорожного движения;

з) копия договора на оказание услуг по прохождению водителями предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров;

и) копия договора страхования жизни и здоровья пассажира как потребителя автотранспортных услуг;

к) документы, подтверждающие наличие материально-технической базы перевозчика или копия договора на техническое обслуживание автотранспорта;

л) проект паспорта автобусного маршрута, оформленный согласно приложению N 1 к настоящему Положению;

Копии документов, указанных в настоящем пункте, предоставляются с предъявлением их оригинала, в случае, если они не заверены нотариусом.

Документы принимаются отделом по описи, копия которой направляется (вручается) перевозчику с указанием даты приема документов.

Абзацем 2 пункта 3.8 Положения предусмотрено, что в необходимых случаях, определяемых Транспортной комиссией, определение перевозчика и транспортных средств для обслуживания регулярного автобусного маршрута, по которому поступили заявления от нескольких перевозчиков, может осуществляться путем объявления конкурса между этими перевозчиками. При этом объявление указанного конкурса и условия его проведения определяются распоряжением заместителя Главы города Норильска по городскому хозяйству и градостроительству.

В соответствии с абзацем 4 пункта 3.14 Положения, на основании изданного распоряжения заместителя главы города Норильска по городскому хозяйству и градостроительству об открытии регулярного автобусного маршрута управлением по городскому и жилищно-коммунальному хозяйству администрации города Норильска в
течение 10 рабочих дней со дня издания такого распоряжения выдается разрешение на осуществление коммерческих пассажирских перевозок по регулярным автобусным маршрутам согласно приложению 2 к настоящему Положению;

Пунктом 3.15 Положения предусмотрено, что при изменении регулярного автобусного маршрута внесение изменений в соглашение не требуется.

В соответствии с пунктом 3.16 Положения в случае издания распоряжения заместителя главы города Норильска по городскому хозяйству и градостроительству о прекращении действия (закрытия) регулярного автобусного маршрута, соглашение подлежит расторжению.

При этом антимонопольный орган считает, что указанные пункты Постановления N 2547 и утвержденного им Положения противоречат Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, Закону Красноярского края “Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае“.

05.02.2008 антимонопольный орган вынес в отношении Администрации предписание N 334-15-07, в котором указано Администрации прекратить нарушение пункта 1 части 1 статьи 15 Федерального закона “О конкуренции“, а именно:

- пункт 2 Постановления исключить,

- абзац 2 пункта 3 Постановления исключить,

- пункт 4 Постановления исключить,

- в пункте 2.3 Положения слова “... иным причинам...“ исключить,

- пункт 2.7 Положения исключить,

- абзац 2 пункта 3.8 Положения исключить,

- абзац 4 пункта 3.14 Положения исключить,

- пункты 3.15, 3.16 Положения исключить.

Заявитель полагает, что принятые им Постановление N 2547 и Положение соответствуют указанным выше Законам, вынесены Администрацией в пределах ее полномочий.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Согласно статье 123 Конституции Российской Федерации, статьям 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия
оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения обжалуемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 15 Федерального закона “О защите конкуренции“ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно статье 6 Федерального закона “О безопасности дорожного движения“ от 10.12.1995 N 196-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Статьей 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ от 28.08.1995 N 154-ФЗ предусмотрено, что организация транспортного обслуживания населения является предметом ведения органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 6 Закона Красноярского края от 22.12.1998 N 5-230 “Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае“ (далее - Закон N 5-230) к ведению органов местного самоуправления относятся городские и внутригородские пассажирские перевозки.

Статьей 12 Закона N 5-230 определены функции организатора пассажирских перевозок, среди которых - организация конкурсов на осуществление перевозок пассажиров.

Однако, в соответствии со статьей 7 Закона N 5-230, организация коммерческих перевозок по регулярным маршрутам и маршрутным такси осуществляется посредством согласования их маршрутов.

Данной статьей предусмотрено, что органы государственной власти
и местного самоуправления в пределах своих полномочий определяют потребность населения в перевозках транспортом общего пользования по государственному и муниципальному заказу. Организация таких перевозок осуществляется посредством формирования краевых и муниципальных программ пассажирских перевозок, обеспеченных финансированием за счет средств соответствующих бюджетов, в случае, если перевозки нерентабельны.

Абзац 4 статьи 6 Закона N 5-230 предусматривает, что органы государственной власти и местного самоуправления выступают заказчиками и организуют конкурсы на осуществление перевозок, находящихся в их ведении.

Таким образом, из системного толкования названных положений статьей 7, 9 и 12 Закона N 5-230 следует, что органы местного самоуправления не полномочны организовывать конкурсы на осуществление пассажирских перевозок по коммерческим регулярным маршрутам.

Следовательно, наделение заместителя Главы города Норильска по городскому хозяйству и градостроительству полномочиями по объявлению конкурса, предусмотренное абзацем пункта 3 Постановления N 2547, а также введение процедуры конкурса пунктом 3.8 Положения противоречит требованиям приведенных выше правовых норм.

Статьей 34 Конституции Российской Федерации провозглашена свобода экономической деятельности, в связи с чем каждый имеет право на равное, свободное осуществление предпринимательской деятельности, однако введение конкурсной процедуры для открытия коммерческих маршрутов (что законом не предусмотрено) является безусловным ограничением для хозяйствующих субъектов, осуществляющих коммерческие перевозки на территории города Норильска, так как указанные факты создают дополнительные условия допуска предпринимателей на городской рынок пассажирских перевозок, чем сужают круг хозяйствующих субъектов, имеющих право и возможность на их осуществление.

Статья 7 Закона N 5-230 предусматривает одну возможность проведения конкурса для открытия коммерческого маршрута, а именно обеспечение безопасности пассажирских перевозок, однако в Постановлении и Положении проведение конкурсов таким основанием не обусловлено.

Таким образом, введение конкурсной процедуры отбора перевозчиков и наделение заместителя Главы города полномочиями
по объявлению конкурсов является неправомерным и ограничивает права предпринимателей на осуществление данного вида деятельности.

Следовательно, оспариваемое решение и предписание в части абзаца 3 пункта 3 Постановления N 2547 и абзаца 2 пункта 3.8 Положения соответствует Закону.

Согласно статье 15 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, статье 2 Закона N 5-230 Администрация является организатором пассажирских перевозок в муниципальном образовании город Норильск.

Суд соглашается с доводом антимонопольного органа о том, что под договорными началами транспортного обслуживания в указанных нормах понимается выполнение муниципального заказа лицом, заключающим договор об организации пассажирских перевозок, где заказчиком перевозок выступает само муниципальное образование или лицо, уполномоченное от его имени приобретать имущественные права и обязанности (пункт 2, 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 2, 7 Закона N 5-230). В связи с указанным, применительно к рассматриваемой ситуации, Администрация не может выставлять в качеств обязательного требования для осуществлении перевозок, либо открытия автобусного маршрута, наличие заключенного договора (соглашения) с перевозчиком. Указанные факты налагают дополнительную обязанность на хозяйствующих субъектов, вынужденных заключать с Администрацией указанные договоры и соблюдать их условия, которые не предусмотрены действующим законодательством, что является ограничением деятельности перевозчиков, влияет на их самостоятельность, приводит к ограничению конкурентоспособности.

Таким образом, суд считает выводы антимонопольного органа относительно пункта 2 Постановления N 2547, пунктов 3.15, 3.16 Положения соответствующими Закону.

Предусмотренное абзацем 4 пункта 3.14 Положения условие о выдаче разрешения на осуществление коммерческих перевозок по регулярным автобусным маршрутам противоречит требованиям действующего законодательства. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, Закон N 5-230 органы местного самоуправления такими полномочиями не наделяют.

Возможность осуществления деятельности
по перевозке пассажиров определяется законодательством о лицензировании, которым установлен исчерпывающий перечень документов, предоставляемых перевозчиком для получения лицензии. При выдаче лицензии также учитываются и требования безопасности дорожного движения.

Доводы заявителя об информативном характере разрешения, размещаемого на лобовом стекле автобуса суд не принимает, поскольку действующее законодательство не возлагает такую обязанность на перевозчиков.

Введение такого разрешения с целью регулирования и контроля организованных перевозок, обеспечения безопасности пассажирских перевозок, информационным (наглядным для пассажира) назначением разрешения, свидетельствующим о праве предпринимателя выполнять организованные пассажирские перевозки по регулярным автобусным маршрутам на территории города Норильска, возлагает на перевозчиков дополнительные не предусмотренные законодательством обязанности по получению не предусмотренного законом документа и могут привести к ограничению конкуренции при осуществлении данного вида деятельности.

Таким образом, выводы антимонопольного органа относительно абзаца 4 пункта 3.14 Положения соответствуют Закону.

В силу вышеизложенного также соответствует Закону и вывод антимонопольного органа относительно пункта 4 Постановления N 2547.

Согласно подпунктам ж, з, и, к пункта 2.7 Положения при подаче заявления на открытие автобусного маршрута необходимо представить копию документа, подтверждающего соответствие квалификации руководителя, работников лица, подающего заявления, требованиям законодательства и иным нормативным актам Российской Федерации, предусматривающих необходимость специальной подготовки указанных лиц; копию договора на оказание услуг предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров; копию договора страхования жизни и здоровья пассажира как потребителя транспортных услуг; документы, подтверждающие наличие материально-технической базы перевозчика.

Суд считает, что требование о представлении указанных документов при подаче заявления об открытии автобусного маршрута противоречит Закону. При этом довод заявителя о том, что данные документы требуются в рамках компетенции Администрации по установлению правил пассажирских перевозок на территории города Норильска в целях создания безопасных и наиболее благоприятных условий по перевозке пассажиров и багажа, суд считает несостоятельным.

Приведенный перечень документов на право осуществления пассажирских перевозок определен лицензионным законодательством. Соблюдение требований лицензионного, транспортного законодательства обеспечивается федеральным органом по надзору в сфере автомобильного транспорта. Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ администрация города правом требования у перевозчика таких документов не наделена.

Таким образом, выводы антимонопольного органа относительно подпунктов ж, з, и, к пункта 2.7 Положения суд считает правомерными.

Относительно остальных подпунктов пункта 2.7 Положения в судебном заседании антимонопольный орган не возражает, не привел нормативного обоснования несоответствия их положений Закону.

Поскольку суд при рассмотрении дела не установил не соответствие Закону положений подпунктов а, б, в, г, д, е, двух последних абзацев пункта 2.7 Положения, в части указанных подпунктов обжалуемые решение и предписание подлежат признанию недействительными.

Введение пунктом 2.3 Положения открытого перечня оснований для прекращения действия регулярного автобусного маршрута суд считает неправомерным.

Пунктом 4.19 Приказа Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 N 2 “Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами“ регулярные автобусные маршруты могут закрываться только в случае их несоответствия требованиям безопасности дорожного движения. Таким образом, перечень оснований для закрытия маршрута является закрытым. В связи с этим оставление открытого перечня оснований закрытия маршрута может повлечь установление необоснованных ограничений на рынке внутригородских перевозок в городе Норильске.

При установленных по делу обстоятельствах суд пришел к выводу о частичном удовлетворении требований заявителей.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уплаченная заявителем при подаче заявления госпошлина в размере 2000 рублей распределяется пропорционально удовлетворенным требованиям. С ответчика подлежит взысканию в пользу заявителя 1000 рублей.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167 - 170, 176, 201, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Красноярского края

решил:

Заявления администрации города Норильска удовлетворить частично.

Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 05.02.2008 N 334-15-07 в части исключения из Положения о порядке открытия, изменения и прекращения действия регулярных автобусных маршрутов на территории муниципального образования город Норильск, утвержденного Постановлением администрации города Норильска от 05.10.2007 N 2547, подпунктов а, б, в, г, д, е пункта 2.7.

В удовлетворении остальной части заявления отказать.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю в пользу администрации города Норильска 1000 рублей государственной пошлины.

Разъяснить, что настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца после его принятия в Третий арбитражный апелляционный суд или в течение двух месяцев после вступления его в законную силу в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Судья

И.П.КРИЦКАЯ