Законы и постановления РФ

Решение Красноярского краевого суда от 11.03.2005 <Об отказе в удовлетворении требования о признании не соответствующими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению Постановления Губернатора Красноярского края от 29 ноября 2004 г. N 298-п “Об объединении населенных пунктов“ и Закона Красноярского края от 10 декабря 2004 года N 12-2694 “О внесении изменений в Закон края “Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск“>

Определением Верховного Суда РФ от 29.06.2005 N 53-Г05-28 данное решение оставлено без изменения.

КРАСНОЯРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 11 марта 2005 года

Именем Российской Федерации 11 марта 2005 года Красноярский краевой суд в составе:

председательствующего Войты И.В.

при секретаре Кийкове С.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании с участием заявителя Уланова Владимира Ивановича, представителя Законодательного Собрания Красноярского края Мигаль Светланы Михайловны, представителей Совета администрации Красноярского края Исаковой Ирины Николаевны и Сивоконь Елены Сергеевны, прокурора отдела прокуратуры Красноярского края Назаркина Владимира Павловича

гражданское дело по заявлению Листрового Андрея Николаевича, Уланова Владимира Ивановича о признании не соответствующими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению Постановления Губернатора Красноярского края от 29 ноября 2004
г. N 298-п “Об объединении населенных пунктов“ и Закона Красноярского края от 10 декабря 2004 года N 12-2694 “О внесении изменений в Закон края “Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск“,

установил:

Постановлением Губернатора Красноярского края от 29 ноября 2004 г. N 298-п “Об объединении населенных пунктов“ объединены населенные пункты город Кайеркан, город Норильск, город Талнах, как фактически слившиеся между собой, в единый населенный пункт. Этим же Постановлением за укрупненным населенным пунктом сохранено наименование город Норильск и исключены из данных учета населенных пунктов Красноярского края населенные пункты город Кайеркан, город Талнах.

Законом Красноярского края от 10 декабря 2004 года N 12-2694 “О внесении изменений в Закон края “Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск“ внесены следующие изменения:

1) наименование Закона изложено в следующей редакции: “Об установлении границ муниципального образования город Норильск“;

2) статья 1 изложена в следующей редакции: “Установить границы муниципального образования город Норильск согласно приложениям 1, 2, 3, 4.“;

3) статья 2 исключена;

4) в приложении 1 наименование изложено в следующей редакции:

“Описание границ муниципального образования город Норильск“; в абзаце первом слова “Город Норильск с городами Кайеркан и Талнах“ исключены; в абзаце одиннадцатом слова “Поселок Снежногорск“ исключены;

5) наименование приложения 2 изложено в следующей редакции:

“Экспликация земель муниципального образования город Норильск“;

6) наименование приложения 3 изложено в следующей редакции:

“Картографическое описание (план) границ муниципального образования город Норильск. Участок 1“;

7) наименование приложения 4 изложено в следующей редакции:

“Картографическое описание (план) границ муниципального образования город Норильск. Участок 2“.

Листровой А.Н. и Уланов В.И. обратились в краевой суд с заявлением о признании не соответствующими федеральному законодательству,
недействующими и не подлежащими применению названных нормативных правовых актов, ссылаясь на то, что они приняты с нарушением ст. 131 Конституции Российской Федерации, п. 3 ст. 3, ст. 10, п. 1, 2 - 5 ст. 11, ч. 7 ст. 13, ч. 3 ст. 84 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ в редакции от 06.10.2003 N 131-ФЗ, п. 1 ч. 1 ст. 11, ч. 1 ст. 85 Федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ в редакции от 28.12.2004 N 186-ФЗ, а также п. 3 ст. 108 Устава Красноярского края.

По мнению заявителей, оспариваемыми нормативными правовыми актами ликвидируются муниципальные образования города Кайеркан, Талнах и поселок Снежногорск, в связи с чем нарушаются их права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления этих муниципальных образований. При этом такая ликвидация произведена без согласия жителей этих населенных пунктов и органа местного самоуправления единого муниципального образования город Норильск, что также является нарушением действующего законодательства.

Листровой А.Н. в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания был надлежащим образом извещен.

Уланов В.И., действующий в судебном заседании в своих интересах, а также в интересах Листрового А.Н., заявленные требования поддержал в полном объеме по тем же основаниям.

Представитель Законодательного Собрания Красноярского края Мигаль С.М., а также представители Совета администрации Красноярского края Исакова И.Н. и Сивоконь Е.С. заявленные требования не признали, указывая на то, что оспариваемые нормативные правовые акты соответствуют действующему законодательству.

Выслушав объяснения заявителя, объяснения представителей Законодательного Собрания Красноярского края и Совета администрации Красноярского края, исследовав материалы дела,
заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Красноярского края Назаркина В.П., полагавшего необходимым в удовлетворении заявления отказать, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (пункт 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

При этом в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Статьей 14 Устава Красноярского края предусмотрено, что в ведении края находится административно-территориальное устройство края.

Таким образом, по вопросам административно-территориального устройства субъект Российской Федерации - Красноярский край вправе осуществлять собственное правовое регулирование.

Согласно ст. 4 Закона Красноярского края “Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае“ административно-территориальное устройство Красноярского края - разделение территории края на определенные части (территории), в соответствии с которыми строится система органов местного самоуправления в крае.

Границы территорий административно-территориальных единиц и муниципальных образований совпадают. Изменение границ муниципальных образований влечет за собой изменение в административно-территориальном устройстве края.

В силу ст. 10 названного краевого Закона в тех случаях, когда населенные пункты фактически слились между собой, они могут быть объединены в единый населенный пункт. При объединении населенных пунктов за укрупненным населенным пунктом сохраняется одно из прежних наименований. Преимущественно сохраняется наименование того населенного пункта,
в котором имеется учреждение связи или железнодорожная станция, с тем чтобы наименование этих объектов совпало с наименованием населенного пункта.

В соответствии с Уставом единого муниципального образования город Норильск, зарегистрированным Управлением юстиции администрации Красноярского края 28 февраля 2000 года, город Норильск с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск являются единым муниципальным образованием, в границах которого осуществляется местное самоуправление и который в соответствии со ст. 108 Устава Красноярского края входит в состав края как единая административно-территориальная единица - краевой город (л.д. 136 - 163).

Города Кайеркан, Талнах и поселок Снежногорск являются внутригородскими муниципальными образованиями в границах единого муниципального образования город Норильск.

Внутригородские муниципальные образования города Кайеркан, Талнах и поселок Снежногорск обладают правом на осуществление местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством (статья 1 Устава).

Как установлено в судебном заседании, города Кайеркан, Талнах и поселок Снежногорск на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов утратили статус внутригородских муниципальных образований в границах единого муниципального образования город Норильск, в которых осуществляется местное самоуправление.

Так, Решением городского Совета единого муниципального образования город Норильск от 26 декабря 2000 года N 622 внутригородские муниципальные образования города Кайеркан, Талнах и поселок Снежногорск были упразднены (л.д. 178).

Решением городского Совета единого муниципального образования город Норильск от 26 декабря 2000 года N 621 в Устав единого муниципального образования город Норильск были внесены изменения и дополнения, зарегистрированные 22 января 2001 года Управлением юстиции администрации Красноярского края, согласно которым единое муниципальное образование город Норильск - это город Норильск с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск, в границах которого осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, городской бюджет, выборные органы местного самоуправления
и который входит в состав края как единая административно-территориальная единица - краевой город (л.д. 173 - 177).

Этим Уставом предусмотрено, что в едином муниципальном образовании город Норильск отсутствуют муниципальные образования. Население города Норильск с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск непосредственно или через органы местного самоуправления осуществляет местное самоуправление в границах единого муниципального образования город Норильск (статья 1 Устава).

На основании этого органами государственной власти Красноярского края был принят Закон края “Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск“ от 27 декабря 2000 года N 13-1102, которым утверждена граница города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск согласно приложениям 1, 2, 3, 4.

В соответствии с п. 1 ст. 85 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 года обязаны установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Реализуя требования названного Федерального закона, органами государственной власти Красноярского края были приняты оспариваемые нормативные правовые акты.

Таким образом, Постановление Совета администрации Красноярского края “Об объединении населенных пунктов“ от 28 ноября 2004 г. N 298-п и Закон Красноярского края “О внесении изменений в Закон края “Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск“ от 10 декабря 2004 г. N 12-2694, не изменяя установленных ранее границ единого муниципального образования город Норильск, фактически привели административно-территориальное устройство города Норильска в соответствие с муниципальным устройством. Указанные нормативные правовые акты приняты в соответствии с компетенцией
субъекта Российской Федерации и сами по себе не противоречат ни федеральному законодательству, ни общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

На основании изложенного доводы заявителей о том, что в результате принятия оспариваемых нормативных правовых актов произошла фактическая ликвидация муниципальных образований городов Кайеркана, Талнаха и поселка Снежногорск, не соответствуют действительности.

Ссылка заявителей в обоснование заявленных требований на то, что оспариваемые нормативные правовые акты органов государственной власти Красноярского края приняты в период действия Устава Красноярского края в редакции от 26 апреля 2004 года, в статье 108 которого предусмотрено, что территория края непосредственно подразделяется на краевые города Норильск с городами Кайеркан и Талнах и поселком Снежногорск, не может служить основанием для признания заявленных требований обоснованными. Для принятия оспариваемых нормативных правовых актов органам государственной власти Красноярского края не требовались изменения положений ст. 108 Устава Красноярского края. Такие изменения были внесены в названную норму Устава края 28 января 2005 года, после принятия названных нормативных правовых актов.

Доводы заявителей о том, что в нарушение Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ объединение города Норильска с городами Кайеркан и Талнах и изменение их границ произведено без получения на это согласия населения этих населенных пунктов, суд находит несостоятельными по следующим основаниям.

Порядок наделения соответствующим статусом муниципальных образований в переходный период регулируется п. 3 ст. 84 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. В частности, данной нормой установлено, что изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на
день вступления в силу главы 12 настоящего Федерального закона, производится с соблюдением требований статей 12 и 13 настоящего Федерального закона, которые предусматривают получение на это согласия населения поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона.

Из смысла названных норм Закона следует, что согласие населения населенных пунктов, выраженное путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 названного Федерального закона, необходимо получить только в том случае, если изменяются границы муниципальных образований путем отнесения населенных пунктов к территориям других муниципальных образований. Поскольку принятием оспариваемых нормативных правовых актов изменение границ единого муниципального образования город Норильск не произошло, то, следовательно, исходя из условий, определенных Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, наличие согласия населения в данном случае не требовалось.

Кроме того, на день вступления в силу главы 12 названного Федерального закона муниципальные образования города Кайеркан, Талнах и поселок Снежногорск были упразднены Решением городского Совета депутатов единого муниципального образования город Норильск от 26 декабря 2000 г. N 622.

Доводы заявителей о том, что при принятии оспариваемых нормативных правовых актов органы государственной власти Красноярского края нарушили положения части 3 ст. 84 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ с изменениями от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ, суд находит необоснованными.

Согласно названной норме Федерального закона, если муниципальное образование состоит из нескольких городов, не являющихся муниципальными образованиями, то не позднее 1 марта 2005 года в соответствии с частью 1 статьи 85
настоящего Федерального закона каждый город наделяется статусом городского поселения (округа), определяются его границы и до 1 ноября 2005 года проводятся выборы в органы местного самоуправления.

Данная норма Закона установлена Федеральным законом “О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ, который вступил в силу 30 декабря 2004 года и обратной силы не имеет. Оспариваемые же нормативные правовые акты были приняты и вступили в силу ранее, чем вступили в силу названные изменения в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“. Поэтому положения части 3 ст. 84 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, с изменениями от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ к спорным правоотношениям неприменимы. На момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов действующее законодательство не содержало запрета на объединение населенных пунктов, в частности, городов Норильска, Кайеркана и Талнаха, в единое муниципальное образование, в связи с чем эти нормативные правовые акты не противоречат закону.

Требования заявителей о признании оспариваемых нормативных правовых актов недействующими и не подлежащими применению сводятся также к тому, что при упразднении муниципальных образований в 2000 году городов Кайеркана, Талнаха и поселка Снежногорск не было учтено мнение населения, которое могло быть выяснено только путем проведения референдума или голосования.

Эти доводы сами по себе не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований по следующим основаниям.

Согласно п. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения
соответствующих территорий.

При этом Конституцией Российской Федерации не установлено, каким образом и в какой форме должно учитываться мнение населения.

В соответствии со ст. 5 Европейской хартии о местном самоуправлении при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума.

Из данного положения Хартии следует, что проведение референдума является не обязательным, а возможным, и это определяется законодательством договаривающихся сторон. Этим положением Хартии предусмотрена лишь обязанность консультации с соответствующим органом местного самоуправления.

Частью 3 статьи 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ (в редакциях от 17.03.1997 и от 04.08.2000), действовавшей на момент упразднения вышеназванных муниципальных образований, было предусмотрено, что вопросы об образовании, объединении, преобразовании или упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

В соответствии с указанным порядком мнение населения по поводу упразднения муниципальных образований может выясняться в любых формах. В частности, предусмотрено принятие представительным органом местного самоуправления решения по вопросу об упразднении муниципального образования. Проведение референдума как способа выявления мнения населения не является обязательным.

Как вытекает из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в пункте 6 Постановления по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики “О системе органов государственной власти в Удмуртской республике“ от 24 января 1997 г. N 1-П, при толковании в том числе положений ст. 131 Конституции Российской Федерации наиболее адекватной формой учета мнения населения по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации в данном случае является референдум. Референдум, во всяком случае, должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, то достаточным является решение соответствующих выборных органов местного самоуправления.

Таким образом, мнение населения относительно упразднения муниципального образования с прекращением полномочий органом местного самоуправления возможно путем принятия соответствующего решения представительным органом местного самоуправления.

С учетом изложенного доводы заявителей об обязательном проведении референдума или голосования при упразднении в 2000 году муниципальных образований городов Кайеркана, Талнаха и поселка Снежногорск нельзя признать обоснованными.

Как установлено судом, требование населения о проведении референдума по вопросу упразднения внутригородских муниципальных образований городов Кайеркан, Талнах и поселка Снежногорск в 2000 году не заявлялось. Инициатива упразднения указанных муниципальных образований исходила от представительных органов местного самоуправления этих населенных пунктов (л.д. 164). С учетом этого Решениями городского Совета единого муниципального образования город Норильск от 29 июня 2000 г. N 522 “О проведении опроса населения единого муниципального образования город Норильск и от 26 сентября 2000 г. N 526 “О реформировании местного самоуправления на территории единого муниципального образования город Норильск был проведен опрос населения единого муниципального образования город Норильск по вопросу реформирования местного самоуправления на основе разработанного Положения о порядке проведения общественного опроса населения единого муниципального образования город Норильск по вопросам местного самоуправления (л.д. 164 - 167). На рассмотрение населения был поставлен вопрос: “Согласны ли Вы с организацией в городе Норильске с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск единой системы органов местного самоуправления и упразднением внутригородских муниципальных образований Кайеркан, Талнах и Снежногорск?“ Результаты этого опроса показали, что большинство жителей единого муниципального образования город Норильск (63750 граждан из 81296 принявших участие в опросе) высказалось за упразднение указанных внутригородских муниципальных образований (л.д. 168 - 172). По результатам этого опроса городским Советом единого муниципального образования город Норильск принято Решение от 26 декабря 2000 г. N 622 “Об упразднении внутригородских муниципальных образований Кайеркан, Талнах, п. Снежногорск“ и Решением от 26 декабря 2000 г. N 621 внесены изменения в Устав единого муниципального образования город Норильск (л.д. 173 - 177, 178).

При таких обстоятельствах доводы заявителей о том, что при упразднении муниципальных образований не было выяснено мнение населения, не соответствуют действительности.

Ссылка заявителей о том, что опрос населения проводился открыто, без проведения тайного голосования, в данном случае не может свидетельствовать о нарушении порядка учета мнения населения по вышеизложенным мотивам.

Кроме того, в установленном законом порядке указанные нормативные правовые акты органа местного самоуправления единого муниципального образования город Норильск заявители не оспорили.

Не нашли своего подтверждения в судебном заседании доводы заявителей о нарушении компетенции при принятии Советом администрации Красноярского края оспариваемого Постановления.

Согласно ст. 54 Устава Красноярского края Губернатор края является высшим должностным лицом края, главой исполнительной власти края.

Губернатор края возглавляет высший исполнительный орган государственной власти края - Совет администрации края и является по должности Председателем Совета администрации края.

Совет администрации края является органом, возглавляющим единую систему органов исполнительной власти края - администрацию края (статья 64 Устава края).

В соответствии с пп. “т“ п. 2 ст. 68 Устава Красноярского края Совет администрации края осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом края и законами края, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации.

Принимая указанное Постановление, Совет администрации Красноярского края действовал в рамках полномочий, предоставленных ему ст. 68 Устава Красноярского края и ст. 10 Закона Красноярского края “Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае“.

В судебном заседании установлено также, что оспариваемое Постановление принято по инициативе депутатов представительного органа и Главы местного самоуправления единого муниципального образования город Норильск (л.д. 146 - 150).

Суд находит несостоятельными и доводы заявителей о нарушении их избирательных прав и прав других граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Оспариваемые нормативные правовые акты разрешают вопросы не муниципального, а административно-территориального устройства единого муниципального образования город Норильск, поэтому они не могут нарушать права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Кроме того, с 2001 года города Кайеркан, Талнах и поселок Снежногорск утратили статус муниципальных образований, на территории указанных населенных пунктов не было органов местного самоуправления, избираемых населением. В городах Кайеркане и Талнахе действовали администрации, которые в соответствии с Уставом единого муниципального образования город Норильск являлись структурными подразделениями администрации единого муниципального образования город Норильск. Население этих населенных пунктов, а также поселка Снежногорск участвует в выборах органов местного самоуправления единого муниципального образования город Норильск.

Нельзя согласиться и с доводами заявителей о том, что при объединении населенных пунктов нарушены права граждан на доступность к органам местного самоуправления, так как указанные населенные пункты находятся на значительном расстоянии друг от друга и от города Норильска.

Напротив, суд находит обоснованными доводы представителей Совета администрации Красноярского края и Законодательного Собрания Красноярского края об учете местных особенностей и обстоятельств, свидетельствующих о фактическом слиянии города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск при принятии оспариваемых нормативных правовых актов, в частности, то, что объединенные населенные пункты в условиях Крайнего Севера имеют сложившуюся целостную систему жизнеобеспечения, единую систему управления, единую инфраструктуру, сложившуюся на протяжении нескольких лет. Указанные населенные пункты объединены экономически, политически, имеют единые органы местного самоуправления, единый бюджет и многое другое.

Не могут служить основанием для признания не соответствующими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению оспариваемых нормативных правовых актов органов государственной власти Красноярского края и другие доводы, на которые ссылался заявитель в обоснование заявленных требований в судебном заседании.

В силу изложенного, руководствуясь ст. ст. 194, 198, 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

в удовлетворении заявления Листрового Андрея Николаевича, Уланова Владимира Ивановича о признании не соответствующими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению Постановления Губернатора Красноярского края от 29 ноября 2004 г. N 298-п “Об объединении населенных пунктов“ и Закона Красноярского края от 10 декабря 2004 года N 12-2694 “О внесении изменений в Закон края “Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск“ отказать.

Решение суда может быть обжаловано, а прокурором, участвующим в деле, принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня изготовления решения в окончательном виде.

Председательствующий

И.В.ВОЙТА